緊急呼叫運(yùn)營體系探討
2004/09/09
110（報(bào)警服務(wù)臺(tái)）、119（火警報(bào)警臺(tái)）、122（交通事故報(bào)警臺(tái)）、120（醫(yī)療救助電話）等緊急呼叫號(hào)碼是廣大消費(fèi)者非常熟悉的，每個(gè)電話用戶都有權(quán)免費(fèi)撥打緊急電話以尋求幫助。緊急呼叫系統(tǒng)向群眾提供24小時(shí)的緊急救助服務(wù)，整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行由電信運(yùn)營商和公安、消防、醫(yī)院等緊急服務(wù)機(jī)構(gòu)共同協(xié)作完成。為了提高我國緊急呼叫服務(wù)的水平，我們將國外通用的緊急呼叫運(yùn)營體系與國內(nèi)情況進(jìn)行對(duì)比分析，并提出改進(jìn)建議。
國外緊急呼叫運(yùn)營體系
（一）緊急呼叫業(yè)務(wù)參與者
國外通用的緊急呼叫運(yùn)營體系和我們國家的緊急呼叫運(yùn)營體系存在著很大的不同。緊急呼叫業(yè)務(wù)通常涉及三個(gè)參與者：
1.為用戶提供電信服務(wù)的運(yùn)營商：所有電信運(yùn)營商都有義務(wù)向其用戶提供免費(fèi)的緊急呼叫業(yè)務(wù)。固定或移動(dòng)緊急呼叫通過主叫運(yùn)營商的網(wǎng)絡(luò)接續(xù)到PSAP（公共業(yè)務(wù)應(yīng)答點(diǎn)）。
2.PSAP（或稱緊急呼叫中心或緊急呼叫人）：在PSAP有人工的應(yīng)答服務(wù)。PSAP有路由和過濾功能（過濾非緊急呼叫），PSAP的接線員將呼叫轉(zhuǎn)接到適當(dāng)?shù)木o急機(jī)構(gòu)。PSAP可以是運(yùn)營商（如英國、瑞典），也可以是獨(dú)立的機(jī)構(gòu)（如葡萄牙的警察局，法國、芬蘭的消防局）。PSAP的運(yùn)營者由管制部門確定，它必須滿足管制部門對(duì)PSAP的資格要求。
3.緊急機(jī)構(gòu)（ESO或EA）：緊急機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)派出合適的資源以處理緊急情況，主要是警察、消防、救護(hù)和海岸警衛(wèi)。
國外緊急呼叫市場的三個(gè)參與者有各自的責(zé)任和義務(wù)，權(quán)責(zé)比較明確。從呼叫的連接來看，三個(gè)參與者將呼叫分為兩段來實(shí)現(xiàn)。
從用戶到呼叫中心的傳輸成本由主叫用戶所在的運(yùn)營商A承擔(dān)，其中分兩段：運(yùn)營商A網(wǎng)內(nèi)的傳輸（用戶到POI）由運(yùn)營商A完成；從POI到呼叫中心的傳輸由運(yùn)營商B完成，運(yùn)營商A為此支付接入費(fèi)用（如英國）。
呼叫中心的處理成本：由所有使用緊急呼叫業(yè)務(wù)的用戶承擔(dān)，方式主要有兩種：一是主叫用戶所在的運(yùn)營商A向呼叫中心的運(yùn)營者支付呼叫處理費(fèi)，二是通過政府資金補(bǔ)償呼叫中心的成本。
從呼叫中心到緊急機(jī)構(gòu)的傳輸：由選定的承載運(yùn)營商負(fù)責(zé)，有適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。
（二）緊急呼叫業(yè)務(wù)的補(bǔ)償機(jī)制
緊急呼叫業(yè)務(wù)的補(bǔ)償資金主要用來補(bǔ)償PSAP和用戶信息數(shù)據(jù)庫的成本，主要有以下兩種方式：
政府通過多種形式獲得一定的資金，將其用于緊急特服業(yè)務(wù)的建設(shè)和運(yùn)營。這種模式的典型代表是美國。資金來源有多種方式，既可以由所有用戶交納一定的額外費(fèi)用，也可以要求電信運(yùn)營商繳納適當(dāng)?shù)慕痤~。
PSAP經(jīng)營方通過向互聯(lián)接入方收取額外的緊急呼叫加價(jià)來補(bǔ)償相關(guān)成本。這種方式通常適用于PSAP由主導(dǎo)固定企業(yè)運(yùn)營的情況，典型代表是英國。在英國，其他運(yùn)營商的緊急呼叫通過互聯(lián)接入PSAP所在的運(yùn)營商，主叫方運(yùn)營商在支付標(biāo)準(zhǔn)的互聯(lián)接入費(fèi)的同時(shí)，還要支付一個(gè)緊急呼叫加價(jià)。英國的價(jià)格結(jié)構(gòu)如下。
（1）緊急呼叫費(fèi)：
接入緊急業(yè)務(wù)，對(duì)應(yīng)從POI到緊急呼叫中心所利用的網(wǎng)絡(luò)資源，以分鐘為單位計(jì)費(fèi)。從費(fèi)用的歷史變化可以看出，接入費(fèi)呈逐年下降的趨勢(shì)。
呼叫處理費(fèi)，對(duì)應(yīng)呼叫中心的應(yīng)答、處理費(fèi)用，以呼叫次數(shù)為單位計(jì)費(fèi)。從費(fèi)用的歷史變化可以看出，緊急呼叫處理費(fèi)逐年提高。
（2）培訓(xùn)費(fèi)：新運(yùn)營商開通緊急呼叫前要支付一個(gè)一次性的培訓(xùn)費(fèi)，用來培訓(xùn)PSAP，其收費(fèi)以每個(gè)接續(xù)中心為單位。
�。�3）加強(qiáng)位置功能收費(fèi)：移動(dòng)運(yùn)營商要交納額外的費(fèi)用來補(bǔ)償PSAP分析處理移動(dòng)用戶位置信息的成本，計(jì)費(fèi)單位為呼叫次數(shù)。
總的來說，政府補(bǔ)貼的方式在理論上更合理，因?yàn)榫o急呼叫本身就是公共事業(yè)，應(yīng)該由政府的公共資金來補(bǔ)償�；ヂ�(lián)中增加緊急呼叫加價(jià)的方式在設(shè)計(jì)上存在一定的缺陷和不公平，使得沒有終端用戶的電信運(yùn)營商（如長途經(jīng)營商）逃避了義務(wù)，因?yàn)橹挥薪K端用戶才可能發(fā)起一個(gè)緊急呼叫，從而產(chǎn)生有關(guān)的支付行為。
（三）用戶信息數(shù)據(jù)庫的建設(shè)和管理
定位所需的用戶信息數(shù)據(jù)庫對(duì)于緊急救助的順利開展至關(guān)重要，國外關(guān)于用戶信息數(shù)據(jù)庫的建設(shè)和運(yùn)營主要有兩種方式，用戶信息數(shù)據(jù)庫既可以由獨(dú)立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營（如澳大利亞），也可以由經(jīng)營PSAP的主導(dǎo)運(yùn)營商來運(yùn)營（如英國的BT）。
其經(jīng)費(fèi)來源有兩種：一是政府撥款，若用戶信息數(shù)據(jù)庫由獨(dú)立機(jī)構(gòu)經(jīng)營通常采用政府撥款的方式；另一種則是通過互聯(lián)中的信息加價(jià)來補(bǔ)償，通常適用于PSAP和用戶信息由同一個(gè)運(yùn)營商負(fù)責(zé)的情況。
目前國外固定緊急呼叫的CLI等位置信息是免費(fèi)提供給緊急機(jī)構(gòu)的，但是一種新的理念正在某些國家醞釀，那就是：這些用戶和位置信息應(yīng)該與費(fèi)用有關(guān)聯(lián)，公共事業(yè)部門應(yīng)該為此支付費(fèi)用，如瑞典的緊急服務(wù)部門要支付信息月租費(fèi)以獲得相關(guān)的CLI和用戶信息。
站在行業(yè)管理的角度看，由獨(dú)立的機(jī)構(gòu)運(yùn)營比較理想。一方面對(duì)于所有的運(yùn)營商比較公平，易于獲得所有運(yùn)營商的用戶信息；另一方面，統(tǒng)一管理便于將用戶信息用于緊急特服、查號(hào)、黃頁等所有相關(guān)業(yè)務(wù)，一庫多用。
（四）國外最新發(fā)展動(dòng)態(tài)
雖然國外的運(yùn)營體系已經(jīng)相對(duì)完善，但是為了滿足新的需求，全球正在進(jìn)行新一輪的緊急呼叫系統(tǒng)改造。其起因是負(fù)責(zé)緊急呼叫服務(wù)的部門（呼叫應(yīng)答中心或緊急機(jī)構(gòu)）無法獲得移動(dòng)電話用戶的位置信息，以致出現(xiàn)了大量的無法救助或救助失敗的情況。對(duì)移動(dòng)用戶位置信息的高度關(guān)注使得緊急呼叫不再只是主導(dǎo)固定運(yùn)營商的責(zé)任，為了使緊急呼叫系統(tǒng)能夠在技術(shù)上支持移動(dòng)位置信息的獲取和分析，須投入大量的技術(shù)開發(fā)和系統(tǒng)更新的資金，大量的投入迫使管制者重新審視現(xiàn)有的緊急業(yè)務(wù)的運(yùn)營和管理模式。因此全球都在關(guān)注和研究最佳的緊急呼叫運(yùn)營模式。
我國緊急呼叫運(yùn)營體系存在的問題
緊急呼叫是關(guān)系到國家和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的大事，為了提高應(yīng)急反應(yīng)速度、更好地服務(wù)于廣大群眾，我國政府和所有相關(guān)企事業(yè)單位一直在努力改善緊急呼叫服務(wù)。但是在實(shí)際的緊急呼叫接續(xù)中，仍然存在不少的問題。
首先，在大部分省市，火警、匪警、醫(yī)療急救、交通事故報(bào)警等緊急呼叫有自己的特服號(hào)碼，存在多個(gè)號(hào)碼并存、多頭管理、各自為政的狀況，既給使用者帶來極大不便，也浪費(fèi)了電話號(hào)碼資源。
第二，緊急呼叫的接續(xù)沒有適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償機(jī)制，由本地主導(dǎo)運(yùn)營商無償負(fù)責(zé)，影響了運(yùn)營商的積極性。而且隨著電信企業(yè)的上市重組，這種無償?shù)臉I(yè)務(wù)提供不是長久之計(jì)。
第三，對(duì)報(bào)警用戶進(jìn)行定位所需的用戶信息缺乏集中統(tǒng)一管理。為了救助，須對(duì)報(bào)警用戶進(jìn)行定位，對(duì)用固定電話報(bào)警的用戶目前是利用主叫號(hào)碼和用戶信息進(jìn)行定位的，但是隨著市場競爭的加劇、運(yùn)營商數(shù)量的增加，負(fù)責(zé)接續(xù)的本地主導(dǎo)運(yùn)營商很難獲得其他運(yùn)營商的用戶信息，緊急呼叫機(jī)構(gòu)也無法獲得相關(guān)的定位信息，這是緊急救助失敗的一個(gè)主要原因。另外，由于移動(dòng)用戶的位置不固定，因此目前對(duì)利用移動(dòng)電話報(bào)警的用戶很難進(jìn)行定位。
第四，公安局和醫(yī)療救助等緊急服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理也要進(jìn)一步規(guī)范。有些地區(qū)緊急服務(wù)機(jī)構(gòu)有集中的調(diào)度中心，由調(diào)度中心負(fù)責(zé)組織最近的救助機(jī)構(gòu)出警；有些地區(qū)依靠電信運(yùn)營商根據(jù)報(bào)警用戶的定位信息將呼叫接續(xù)到較近的緊急服務(wù)機(jī)構(gòu)；有些地區(qū)甚至沒有選擇，由指定的緊急服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)救助。一些不合理的管理運(yùn)作模式很容易引發(fā)救助延誤或失敗。
另外，由于歷史原因，110、119等緊急特服臺(tái)都是連在固定電話網(wǎng)上，其他網(wǎng)絡(luò)基本沒有與這些特服臺(tái)直連。為了保證所有運(yùn)營商的用戶都能使用緊急特服業(yè)務(wù)，信息產(chǎn)業(yè)部規(guī)定本地主導(dǎo)企業(yè)有提供特服接續(xù)的義務(wù)。但是通過互聯(lián)互通由兩家或多家運(yùn)營商共同完成一次緊急呼叫，很可能由于互聯(lián)或接續(xù)不暢影響緊急救助，而且對(duì)于接續(xù)失敗很難劃分雙方的責(zé)任，由此曾引發(fā)過不少的法律糾紛。
通過對(duì)比國內(nèi)外的緊急呼叫運(yùn)營體系，我們發(fā)現(xiàn)，我國的緊急呼叫業(yè)務(wù)在運(yùn)營體系和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)上，與世界通行的模式有很大的不同，主要體現(xiàn)在：
我國沒有中間的獨(dú)立的業(yè)務(wù)應(yīng)答點(diǎn)（PSAP），呼叫直接送到相應(yīng)的緊急機(jī)構(gòu)（公安局或消防局）。電信運(yùn)營商承擔(dān)了呼叫路由任務(wù)（PSAP的功能之一）。
沒有統(tǒng)一的緊急呼叫號(hào)碼。每個(gè)緊急機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)一個(gè)不同的號(hào)碼，通過號(hào)碼進(jìn)行選路并送到相應(yīng)的緊急機(jī)構(gòu)。
緊急機(jī)構(gòu)的資源分配由電信運(yùn)營商代勞，運(yùn)營商通過主叫號(hào)碼判斷用戶位置，為這個(gè)呼叫選擇一個(gè)就近的緊急機(jī)構(gòu)。
目前，電信運(yùn)營商在緊急呼叫中具有多種職能，首先作為普通的電信運(yùn)營商向用戶提供免費(fèi)的緊急呼叫業(yè)務(wù)；其次，電信運(yùn)營商具有部分PSAP的功能；第三，電信運(yùn)營商部分地參與了緊急機(jī)構(gòu)的資源分配。正是因?yàn)橐患移髽I(yè)同時(shí)參與了以上三個(gè)環(huán)節(jié)，加上我國對(duì)緊急業(yè)務(wù)的管理體制不完善，對(duì)各環(huán)節(jié)沒有明確的劃分和責(zé)任界定，才導(dǎo)致了責(zé)任不清、抱怨不斷。
對(duì)我國緊急呼叫運(yùn)營體系的管理建議
在現(xiàn)有緊急呼叫管理模式下，很難徹底解決緊急呼叫中的糾紛和問題，只有徹底改變緊急呼叫的管理模式才是最終的解決辦法。其中最主要的是：
統(tǒng)一緊急呼叫號(hào)碼，建立統(tǒng)一的緊急呼叫應(yīng)答點(diǎn)。緊急呼叫應(yīng)答點(diǎn)的運(yùn)營者既可以是電信運(yùn)營商也可以是其他中立機(jī)構(gòu)，在建設(shè)上既可以以省為單位，也可以以市、區(qū)、縣為單位，關(guān)鍵是要有一套合理的資格審查和管理制度。這樣做一方面能避免用戶的困惑和混淆，另一方面便于緊急呼叫的組織和接續(xù)。
建立緊急呼叫的補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行合理的成本補(bǔ)償，包括緊急呼叫傳輸成本的補(bǔ)償、緊急呼叫應(yīng)答點(diǎn)建設(shè)和運(yùn)營成本的補(bǔ)償以及用戶信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)和管理成本的補(bǔ)償。
對(duì)于通過網(wǎng)間互聯(lián)實(shí)現(xiàn)的緊急呼叫，管制部門要明確互聯(lián)雙方的責(zé)任和義務(wù)，確保緊急呼叫接續(xù)的暢通。
在公安、消防、衛(wèi)生等相關(guān)行業(yè)建設(shè)緊急服務(wù)的協(xié)調(diào)調(diào)度制度和網(wǎng)絡(luò)，合理利用行業(yè)內(nèi)的所有可用資源，提高響應(yīng)速度。
這種調(diào)整的涉及面非常寬，需要多方的配合，是一個(gè)系統(tǒng)工程。緊急服務(wù)業(yè)務(wù)對(duì)移動(dòng)定位信息的需求引發(fā)了對(duì)緊急呼叫系統(tǒng)的更新工作，這是徹底改變我國緊急呼叫管理模式最適宜的時(shí)機(jī)。總之，借全球緊急呼叫系統(tǒng)改造的機(jī)會(huì)，調(diào)動(dòng)政府、電信企業(yè)、公共事業(yè)部門等多方面的積極性，通過制訂并出臺(tái)科學(xué)合理的管理辦法和制度，我國的緊急呼叫服務(wù)水平必將逐步提高。
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