淺論美國寬帶電話（VOIP）監(jiān)管的新動向
王凱 2008/06/11
VoIP作為一項新興的電信業(yè)務(wù)，其本身的發(fā)展不可避免地具有階段性，各國政府制定階段性政策是符合VoIP市場發(fā)展要求的。美國也不例外。
從目前的發(fā)展情況看，美國對基于VoIP技術(shù)的寬帶電話等業(yè)務(wù)如何進行監(jiān)管的最佳政策還在繼續(xù)深入討論之中�？傮w看來，美國目前著手解決的問題包括VoIP的執(zhí)法監(jiān)聽、緊急特服等問題，以促進寬帶基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，保護公眾利益和保障國家安全。
一、美國VoIP監(jiān)管政策的新進展
美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）對VoIP的管制初哀是從消費者利益的角度出發(fā)創(chuàng)造一種鼓勵競爭和創(chuàng)新的環(huán)境，堅持先發(fā)展后管制。目前FCC已經(jīng)把諸如即時信息服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)游戲等PC2PC的VoIP電話業(yè)務(wù)定義為信息業(yè)務(wù)而不受管制，把與PSTN互聯(lián)的VoIP電話業(yè)務(wù)劃歸為電信業(yè)務(wù)而受到管制，而對于起始呼叫是IP終端、傳輸是IP或PSTN、終止是PSTN，以及起始呼叫是PSTN、傳輸是PSTN或IP、終止是IP終端形式的VoIP電話業(yè)務(wù)，F(xiàn)CC還沒有做出相應(yīng)的定論，這也是管制中的難點。
時至今日，F(xiàn)CC已于2005年6月3日、9月23日分別頒布了《互聯(lián)的VoIP提供商必須提供E911服務(wù)》和《對寬帶接入和寬帶服務(wù)執(zhí)行CALEA的第一份規(guī)則公告以及進一步的規(guī)則制定通告》，并于2006年5月12日、6月27日公開發(fā)布了《對寬帶接入和寬帶服務(wù)執(zhí)行CALEA的第二份規(guī)則公告以及規(guī)則制定通告》和《FCC更新評定對聯(lián)邦普遍服務(wù)基金貢獻的方法的規(guī)則公告以及規(guī)則制定通告》。這也就意味著與PSTN互連的VoIP服務(wù)提供商現(xiàn)在必須提供緊急呼叫服務(wù)和執(zhí)法監(jiān)聽服務(wù)，而使用此種VoIP服務(wù)的消費者要繳納稅款以補充普遍服務(wù)基金。但是有關(guān)VoIP的號碼分配、互聯(lián)互通以及資費結(jié)算目前還沒有正式的規(guī)定。
二、監(jiān)管熱點問題的討論和進展
1.緊急呼叫——911/E911
關(guān)于FCC對互連的VoIP服務(wù)提供商的緊急呼叫管制的要求有以下幾個方面：
�。�1）所有的互連VoIP提供商（interconnected VoIP providers）必須自動為用戶提供911服務(wù)，并且把911服務(wù)作為一種標準的、強制性的服務(wù)，而不需要用戶專門提出要求才去提供911服務(wù)，VoIP提供商不能把任何用戶置于911服務(wù)之外：
�。�2）在互連VoIP提供商接受用戶的服務(wù)要求之前，VoIP提供商必須在用戶第一次使用VoIP服務(wù)的時候，獲取到其物理地址，以確保應(yīng)急服務(wù)人員能對撥打911的呼叫者進行呼叫定位。如果用戶注冊的物理地址發(fā)生變更，VoIP提供商必須提供一種或多種簡便的方式，為所有的用戶及時更新物理地址。
�。�3）互連VoIP提供商必須傳輸所有的911呼叫以及確定呼叫者的號碼和注冊的物理地址，并傳送到適當(dāng)?shù)木o急呼叫中心或者本地緊急呼叫機構(gòu)。
（4）如果911服務(wù)存在任何的局限性，互連VoIP提供商必須采取適當(dāng)措施，以確保用戶對于911服務(wù)存在的局限能夠清楚地理解。如果在提供VoIP服務(wù)中緊急呼叫服務(wù)不能接通，或者較比傳統(tǒng)的911服務(wù)還存在某些方面的局限時，所有的互連VoIP提供商必須用樸素平實的語言在顯著的位置給新、老用戶提出相關(guān)的建議。如果911服務(wù)存在局限性或者不能接通，互連VoIP提供商必須給所有的用戶分發(fā)警示性標簽以作警告之用，并指導(dǎo)用戶將標簽貼在與VoIP服務(wù)連接的裝置上或貼放其附近。
�。�5）互連VoIP提供商必須能夠明確所有的現(xiàn)有用戶已經(jīng)明白并理解了其所提供的911服務(wù)的局限性。
（6）在某些地區(qū)，應(yīng)急服務(wù)提供商無法接收并處理911電話自動提供的地址信息和回叫信息。在這樣的地區(qū)，互連VoIP提供商必須確保應(yīng)急電話能夠傳輸?shù)胶线m的應(yīng)急服務(wù)應(yīng)答中心。
2.執(zhí)法監(jiān)聽——CALEA
對互連的VoIP服務(wù)提供商提供執(zhí)法監(jiān)聽的管制要求如下：
�。�1）要求所有的用于基礎(chǔ)設(shè)施的寬帶服務(wù)提供商及互連VoIP服務(wù)提供商遵守CALEA的要求。
（2）對于有基礎(chǔ)設(shè)施的寬帶Internet接入服務(wù)提供商和互連VoIP服務(wù)提供商，到2007年5月14號必須執(zhí)行CALEA命令；
�。�3）允許VoIP服務(wù)提供商選擇TTPs（第三方團體）的方式來協(xié)助達到執(zhí)行CALEA命令的目的，并要求TTPs代理機構(gòu)能夠為執(zhí)法機構(gòu)提供他們能夠處理的電子監(jiān)控報告/信息。
�。�4）要求所有的有基礎(chǔ)設(shè)施的寬帶Internet接入服務(wù)提供商（基礎(chǔ)寬帶運營商）和互連VoIP提供商FCC遞交一份過渡時期的報告，以確保截至2007年5月4日，所有運營商都遵守CALEA法令；在此法規(guī)生效的90天內(nèi)要求遵守法令的所有的有基礎(chǔ)設(shè)施的寬帶Internet接入服務(wù)提供商和互連VoIP提供商都遵守第一份執(zhí)行命令中有關(guān)系統(tǒng)安全的要求。
3.市場準入
由于美國無論是在電信，還是信息領(lǐng)域都一直堅持完全競爭的原則，并且在運營商有意愿想要加入某一種業(yè)務(wù)領(lǐng)域時，采取自愿談判、州委員會調(diào)解、強制性仲裁的態(tài)度，因此進入美國VoIP市場的運營商是相當(dāng)多的。截止2006年3月8號，在FCC注冊的VoIP運營商達到169家，其中包括主導(dǎo)電信運營商，非主導(dǎo)電信運營商，長途電信運營商，有線電視運營商，互聯(lián)VoIP服務(wù)提供商，以及其他的VoIP服務(wù)運營商等，只要各運營商之間達成相應(yīng)的協(xié)議，就有自由進入VoIP領(lǐng)域。但是FCC要求E911接入和所有形式的VoIP服務(wù)采取任何方式進行執(zhí)法監(jiān)聽的強制性規(guī)定，必然會增加運營商之間談判的難度，同時提高了運營商的運營成本，要求互聯(lián)VoIP服務(wù)繳納較高比例的USF的做法也增加了運營商獲得較高利潤的難度，這樣就會迫使一些運營商提高資費，但如果一些規(guī)模較小，或者跟有基礎(chǔ)設(shè)備接入的運營商無法達成協(xié)議情況下，運營商存在退出VoIP市場的可能性。因此，雖然FCC沒有對VoIP市場的進入設(shè)置法律障礙，但這些出于不同出發(fā)點的限制條件無形中提高了運營商進入VoIP市場的門檻。
4.互聯(lián)互通與資費結(jié)算
美國以鼓勵完全競爭為基本原則，接入費用的確定主要是解決公共接入線路的成本回收問題，傳統(tǒng)電信運營商（包括ILEC、CLEC、IXC等）之間根據(jù)FCC1997年提供的幾種收費模式達成協(xié)議，提交各州委員會審批即可。VoIP服務(wù)商與CLE、ILEC、IXC等之間的結(jié)算問題，各個州在2004年之前基本都有一些討論，另外，2002年發(fā)生的一件事，也成為各州制定互聯(lián)互通相關(guān)政策借鑒和參考的例證。2002年1O月，AT&T公司FCC提出請求，認為在現(xiàn)有的法律下不應(yīng)該讓VoIP服務(wù)支付接入費，并要求提供phone—phone的VoIP電話的運營商不應(yīng)該像傳統(tǒng)的電路交換長途呼叫服務(wù)那樣，支付接入費，但是最終，F(xiàn)CC在2004年3月10日發(fā)布了一份命令，駁回了AT-T的請求，裁定phone—phone的VoIP應(yīng)該支付接入費用。各州根據(jù)這個事件也對各自的互聯(lián)互通政策做了一些調(diào)整。California，Minnesota，New York，and Wisconsin將VoIP視為“電信服務(wù)”的一種，New York則要求支付接入費。
NARUC的管制任務(wù)組在2005年7月的發(fā)布了一份報告，將互聯(lián)VoIP服務(wù)和CLEC、無線電話服務(wù)歸為競爭性互聯(lián)服務(wù)的一類（一共是三類：interconnected market power services，比如ILEC；競爭性互聯(lián)服務(wù)competitive interconnected services，比如無線電話服務(wù)、互聯(lián)VoIP服務(wù)和CLEC服務(wù)；其他服務(wù)和應(yīng)用，比如語音聊天室和視頻游戲），認為這一類服務(wù)應(yīng)該遵守傳統(tǒng)的電信管制要求中的一些社會責(zé)任，比如說911/E911、繳納USF基金以及號碼可攜帶和號碼保留服務(wù)。為了避免壟斷，無論電話呼叫是從哪方發(fā)起的或者地理上是屬于哪方的情況下，運營商應(yīng)向其它所有的運營商（包括LEC，無線運營商，VoIP，IXC等）根據(jù)統(tǒng)一的接入費率收取接入費。統(tǒng)一的費率應(yīng)該反映運營商的根本（underlying）成本，成本高的運營商可以收取高一些的費率，但是必須統(tǒng)一。運營商之間應(yīng)該是以自愿調(diào)解的方式達成協(xié)議，包括bill-and-keep，但是bill-and-keep不應(yīng)對其采取強制命令的方式。
由此可以看出，雖然FCC沒有強制性的將VoIP劃分為“電信服務(wù)”或者是“信息服務(wù)”的范疇，但是在互聯(lián)互通和運營商之間接入方面，始終堅持公平、統(tǒng)一、非歧視的原則，這個始終是與1996年《電信法》的基本思想保持一致的。不鼓勵CLEC、ILEC等對VoIP實行高的接入費而阻礙了VoIP技術(shù)和服務(wù)的反展，也在盡量避免VoIP由于存在價格等方面的優(yōu)勢而對CLEC、ILEC等造成太大影響。
5.普遍服務(wù)
FCC在普遍服務(wù)方面提出的具體要求如下：
�。�1）互連的VoIP服務(wù)提供商同其他的州際、國際電信運營商一樣，遵守基本的USF報告程序，使用同樣的標準和文件歸檔說明書。
�。�2）繳納USF的提供商必須提交有關(guān)報告，匯報其歷史總清單、計劃總清單及計劃向使用州際、國際服務(wù)的終端使用者收取的費用。
�。�3）VoIP提供商必須從2006年8月一日起填寫FCC制定的499-Q報告工作表。
�。�4）繳納USF的提供商每年4月1日向FCC提交499-A報告工作表，匯報其總收入和實際向使用州際、國際服務(wù)的終端用戶收取的總費用。
�。�5）要求互連的VoIP服務(wù)提供商從2007年4月1日起向FCC提交完整的499-A報告。
�。�6）與提供州際、國際電信服務(wù)的運營商相同，如果互連VoIP運營商預(yù)計的每年服務(wù)的毛利少于10000美元，則可以不交納USF。
（7）為了促使各互連VoIP提供商遵守本法規(guī)中的有關(guān)USF的命令，要求所有的互連VoIP服務(wù)提供商（包括上面提到的不用交納USF的提供商）必須在FCC注冊。每個還未在FCC及指定機構(gòu)注冊的互連VoIP提供商，必須填FCC的499-A報告工作表。
�。�8）要求互連VoIP提供商必須在2006年8月1日以前獲得FRN（FCC Registration Number，在FCC注冊后，F(xiàn)CC會給互連VoIP提供商發(fā)放一個注冊碼），互連的VoIP提供商的職責(zé)是通過這個注冊碼向FCC繳納USF 。
�。�9）互連VoIP提供商可以選擇部分或者全部從用戶身上獲得繳納USF的補償?shù)姆绞�。但是禁止在高于相關(guān)的普遍服務(wù)基礎(chǔ)之上收取額外的款項。
從美國在VoIP監(jiān)管的新進展中可以看出，盡管美國在對VoIP進行監(jiān)管的過程有了諸多有益的探索，但是，F(xiàn)CC對VoIP至今還未出臺詳細全面的監(jiān)管框架，主要還是以案例監(jiān)管為主。
中國新通信
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