引言
鐵塔公司的成立，是深化電信體制改革、促進(jìn)電信基礎(chǔ)設(shè)施共建共享的重要舉措。當(dāng)前，我國(guó)正處于信息化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，移動(dòng)通信的快速、健康發(fā)展對(duì)落實(shí)“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略、提升信息消費(fèi)水平、建設(shè)智慧城市具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，新的形勢(shì)也賦予了鐵塔公司運(yùn)營(yíng)發(fā)展與監(jiān)管工作的新內(nèi)涵。本文從鐵塔公司與運(yùn)營(yíng)企業(yè)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾三者之間的關(guān)系入手，以保證公平的市場(chǎng)環(huán)境、提供良好的政策環(huán)境、營(yíng)造和諧的社會(huì)環(huán)境為目標(biāo)，審視鐵塔公司運(yùn)營(yíng)發(fā)展與監(jiān)管工作中需關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。
鐵塔公司與運(yùn)營(yíng)企業(yè)之間的問(wèn)題要更多依靠市場(chǎng)手段
鐵塔公司與運(yùn)營(yíng)企業(yè)之間的商務(wù)模式的構(gòu)建、管理流程的重塑、管理機(jī)制的建立是實(shí)現(xiàn)各方長(zhǎng)期可持續(xù)運(yùn)營(yíng)發(fā)展的基礎(chǔ)。對(duì)于鐵塔公司與運(yùn)營(yíng)企業(yè)之間的監(jiān)管應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作為主、政府監(jiān)管為輔。鐵塔公司要與三家運(yùn)營(yíng)企業(yè)加強(qiáng)協(xié)同，共同推動(dòng)存量資產(chǎn)交割、出租定價(jià)模式、需求銜接機(jī)制、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)基礎(chǔ)工作的開展，政府監(jiān)管以維護(hù)公平的市場(chǎng)環(huán)境、保障電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)秩序?yàn)槟繕?biāo)。
可能存在的影響公平市場(chǎng)環(huán)境的代表性問(wèn)題是運(yùn)營(yíng)企業(yè)違反禁止性規(guī)定的問(wèn)題和鐵塔公司的涉嫌壟斷問(wèn)題，對(duì)于第一類問(wèn)題，工信部聯(lián)通[2014]586號(hào)文已經(jīng)明確了禁止性規(guī)定的具體條款和處罰規(guī)定。鐵塔公司涉嫌壟斷的問(wèn)題有租金定價(jià)問(wèn)題和排他行為問(wèn)題。鐵塔公司和運(yùn)營(yíng)企業(yè)需要制定科學(xué)的定價(jià)模型和定期調(diào)整機(jī)制，需要明確不同情況下的租金標(biāo)準(zhǔn)，例如，對(duì)于個(gè)別運(yùn)營(yíng)企業(yè)的單獨(dú)需求，鐵塔公司是否可以拒絕建設(shè)或收高額租賃費(fèi)。對(duì)于排他行為，可以預(yù)見(jiàn)的是鐵塔等基站配套設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)將會(huì)出現(xiàn)多個(gè)主體，從一般意義上看，產(chǎn)權(quán)多元化后，市場(chǎng)監(jiān)管顯得更加重要，其中可能存在的損害運(yùn)營(yíng)企業(yè)利益的行為是鐵塔公司利用其在某個(gè)地理片區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)“占山為王”，掌控片區(qū)內(nèi)的基站建設(shè)權(quán)，運(yùn)營(yíng)企業(yè)只能從該鐵塔公司租賃站址。
在制定內(nèi)部管理流程和機(jī)制時(shí)，相關(guān)各方應(yīng)考慮到可能存在的影響公平市場(chǎng)環(huán)境的問(wèn)題，在雙方出現(xiàn)無(wú)法調(diào)和的爭(zhēng)議時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)及時(shí)介入，586號(hào)文已明確將鐵塔公司納入各級(jí)共建共享的管理組織機(jī)制，向各方提供了解決爭(zhēng)議和問(wèn)題的平臺(tái)。對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，還應(yīng)做好相應(yīng)的保障措施，比如進(jìn)一步完善鐵塔（室分）的資源管理系統(tǒng)，以適應(yīng)對(duì)鐵塔公司的精細(xì)化管理，保證公平的市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
目前需重點(diǎn)理順鐵塔公司與地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系和職能
工信部聯(lián)通[2014]586號(hào)文給出的《鐵塔公司與基礎(chǔ)電信企業(yè)建設(shè)分工界面》中提到：“基站建設(shè)手續(xù)辦理及驗(yàn)收組織由鐵塔公司負(fù)責(zé)”，考慮到行業(yè)管理的職責(zé)定位與基站屬地化管理的差異性，指導(dǎo)意見(jiàn)不便于直接明確鐵塔公司應(yīng)對(duì)接的政府部門及應(yīng)辦理的手續(xù)種類。與此同時(shí)不難判斷，面對(duì)電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中出現(xiàn)的新的組織形式和商業(yè)模式，我們的地方政府管理部門也沒(méi)有完全熟悉鐵塔公司這個(gè)監(jiān)管對(duì)象。
基站的設(shè)置管理涉及多個(gè)政府部門，鐵塔公司時(shí)代，不同建設(shè)環(huán)節(jié)主體的變化、流程的拉長(zhǎng)，必然會(huì)對(duì)現(xiàn)有的管理體系產(chǎn)生影響，這其中需要重點(diǎn)關(guān)注的是基站的規(guī)劃管理問(wèn)題和電磁環(huán)評(píng)問(wèn)題。對(duì)規(guī)劃管理來(lái)說(shuō)，鐵塔公司作為基站站址的建設(shè)主體，對(duì)內(nèi)對(duì)接運(yùn)營(yíng)企業(yè)的建設(shè)需求，對(duì)外對(duì)接政府管理部門的站址資源規(guī)劃，應(yīng)研究制定鐵塔公司與運(yùn)營(yíng)企業(yè)、政府部門對(duì)接的方式方法，并推動(dòng)將基站站址規(guī)劃納入城市規(guī)劃，真正做到基站站址規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)的銜接，解決當(dāng)前通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的協(xié)調(diào)難、選址難等問(wèn)題。對(duì)基站電磁環(huán)評(píng)來(lái)說(shuō)，應(yīng)明確環(huán)評(píng)主體是否要發(fā)生變化，多輻射源下的環(huán)評(píng)如何開展，環(huán)評(píng)的流程和方法是否需要調(diào)整，鐵塔本身是否要進(jìn)行環(huán)評(píng)等，并在此基礎(chǔ)上，制定基站驗(yàn)收規(guī)劃，明確驗(yàn)收條件、技術(shù)要求和驗(yàn)收監(jiān)測(cè)的比例。
鐵塔等電信基礎(chǔ)設(shè)施是全面推進(jìn)城市信息化建設(shè)、提高城市發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵要素，結(jié)合我國(guó)各級(jí)政府正在進(jìn)行的轉(zhuǎn)變職能、推進(jìn)管理創(chuàng)新、全面依法治國(guó)的工作，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要適時(shí)出臺(tái)有關(guān)基站設(shè)置管理的相關(guān)政策法規(guī)，以適應(yīng)新形勢(shì)下電信基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管需求，使基站管理步入到法制化、規(guī)范化管理的軌道。鐵塔公司有必要積極對(duì)接地方政府管理部門，跟進(jìn)相關(guān)管理制度體系的調(diào)整，在良好的政策環(huán)境下，更好地服務(wù)當(dāng)?shù)匦畔⒒⒊擎?zhèn)化的快速發(fā)展。
公眾利益需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)/鐵塔公司/運(yùn)營(yíng)企業(yè)共同維護(hù)
包括LTE在內(nèi)的新一代移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，離不開大量移動(dòng)通信基站的設(shè)置，近年來(lái)，民眾對(duì)基站的抵觸情緒越來(lái)越大，運(yùn)營(yíng)企業(yè)面臨的基站建設(shè)受阻及基站被迫搬遷的事件越來(lái)越多，基站建設(shè)很難得到公眾的理解支持，已嚴(yán)重影響到了基站的建設(shè)和管理。
產(chǎn)生以上問(wèn)題的根源，一方面是因?yàn)榈蛣┝侩姶泡椛鋵?duì)人體是否構(gòu)成危害至今在全球范圍內(nèi)沒(méi)有權(quán)威的論證，引起公眾對(duì)基站電磁輻射的恐慌，更重要的是有關(guān)各方在保障公眾對(duì)基站建設(shè)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重視程度不夠。對(duì)于監(jiān)管者來(lái)說(shuō)，不僅要保護(hù)合法基站的通信權(quán)益，保障網(wǎng)絡(luò)的覆蓋和服務(wù)質(zhì)量，也要保護(hù)公眾的合法權(quán)益，營(yíng)造和諧的社會(huì)環(huán)境。鐵塔公司處在基站建設(shè)的最前沿，其運(yùn)營(yíng)工作的順利開展離不開公眾的支持，站在新的歷史起點(diǎn)，包括鐵塔公司在內(nèi)的有關(guān)各方需要加強(qiáng)探索，健全“公眾參與”所應(yīng)具有的功能和價(jià)值。
國(guó)外有許多國(guó)家要求運(yùn)營(yíng)企業(yè)在建設(shè)基站前，應(yīng)將有關(guān)信息通知公眾，聽取意見(jiàn)，一些國(guó)家還制定了有關(guān)公眾磋商的導(dǎo)則。考慮到我國(guó)基站設(shè)置領(lǐng)域內(nèi)行政行為的多樣性，需要在借鑒吸收國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷探索。當(dāng)前，可以做的是在制定有關(guān)基站設(shè)置規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，明確鐵塔基站建設(shè)項(xiàng)目的選址原則、景觀要求、區(qū)域控制等要求，建設(shè)過(guò)程中的公眾參與要求，推動(dòng)信息公開，包括運(yùn)營(yíng)企業(yè)建設(shè)信息的公開和合法基站授權(quán)信息的公開，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以聯(lián)合建設(shè)單位對(duì)信息公開的具體事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一明確。對(duì)于電磁輻射問(wèn)題，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以要求運(yùn)營(yíng)企業(yè)，或組織第三方對(duì)基站進(jìn)行日常監(jiān)測(cè)，發(fā)布橫縱對(duì)比數(shù)據(jù)，增強(qiáng)公眾對(duì)電磁輻射水平的理解和認(rèn)識(shí)。對(duì)于由鐵塔基站建設(shè)選址等原因造成的爭(zhēng)端，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以借助鐵塔公司出現(xiàn)的契機(jī)，以地方管理?xiàng)l例或規(guī)章的形式，將爭(zhēng)端處理的流程進(jìn)行明確，保護(hù)公眾的監(jiān)督權(quán)和運(yùn)營(yíng)企業(yè)的建設(shè)權(quán)，營(yíng)造和諧的社會(huì)環(huán)境。
作者簡(jiǎn)介：宋連波，工程師，通信與信息系統(tǒng)專業(yè)碩士，就職于中國(guó)信息通信研究院規(guī)劃設(shè)計(jì)研究所，長(zhǎng)期從事無(wú)線通信領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、3G/LTE演進(jìn)、多網(wǎng)協(xié)同發(fā)展，電信基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的共建共享、規(guī)劃評(píng)估、政策支撐研究等方面的工作。
