近日，工信部的部門組成發(fā)生變化，新的信息通信管理局將管理三網(wǎng)融合事務(wù)。筆者注意到，在相關(guān)文件中，對(duì)三網(wǎng)融合的解釋是電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)與計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的融合，而不再是此前的電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)的融合。
這一變化就說(shuō)明，初衷始終還是如一的：業(yè)務(wù)應(yīng)用層面融合、技術(shù)趨向一致、網(wǎng)絡(luò)層互聯(lián)、物理資源實(shí)現(xiàn)共享、業(yè)務(wù)應(yīng)用層互相滲透和交叉、都趨向全業(yè)務(wù)、采用統(tǒng)一的通信協(xié)議，最終導(dǎo)致行業(yè)監(jiān)管政策和監(jiān)管架構(gòu)的融合。而至于各自的基礎(chǔ)網(wǎng)本身由于歷史的原因以及競(jìng)爭(zhēng)的需要將會(huì)長(zhǎng)期共存、競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展。業(yè)務(wù)應(yīng)用層的融合將不會(huì)受限于基礎(chǔ)網(wǎng)而迅速發(fā)展，各類主體企業(yè)都會(huì)通過(guò)不同的途徑向全業(yè)務(wù)方向演進(jìn)。
自2010年以來(lái)，三網(wǎng)融合兩批試點(diǎn)共54個(gè)城市基本遍布全國(guó)，覆蓋人口超過(guò)3億。同時(shí)，中國(guó)廣播電視網(wǎng)絡(luò)有限公司掛牌成立，全國(guó)有線電視互聯(lián)互通平臺(tái)正式開始籌建，雙向進(jìn)入許可證發(fā)放階段。典型應(yīng)用方面，IPTV用戶一直呈上升趨勢(shì)，目前的工信部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)大約在3800萬(wàn)左右（實(shí)際上可能在4700~5000萬(wàn)左右。僅四川就超過(guò)500萬(wàn)），而2011年年初僅為787萬(wàn)，依然保持40%以上的增長(zhǎng)速率。
推進(jìn)三網(wǎng)融合是跨行業(yè)跨部門的整合，為信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及衍生新業(yè)態(tài)提供了巨大的市場(chǎng)空間。為此，政府陸續(xù)出臺(tái)了各方面的引導(dǎo)扶植政策，加速和深化三網(wǎng)融合發(fā)展，但其實(shí)際進(jìn)程并不盡如人意。
總的來(lái)看，三網(wǎng)融合政策執(zhí)行不力，原因主要包括：
三網(wǎng)融合政策本身缺乏實(shí)施細(xì)則
三網(wǎng)融合對(duì)于政策、規(guī)劃、綱要各方面的落實(shí)缺少實(shí)施細(xì)則，所謂“魔鬼存于細(xì)節(jié)之中”。三網(wǎng)融合是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各項(xiàng)政策的落實(shí)需要電信部門與廣電部門的協(xié)調(diào)與配合。
由于缺乏實(shí)施細(xì)則，每個(gè)部門都從自身利益角度去解讀三網(wǎng)融合政策，雖然三網(wǎng)融合是多贏之道，但當(dāng)兩個(gè)主要部門廣電和電信都各自從自身利益角度對(duì)政策進(jìn)行取舍時(shí)，必然會(huì)陷入囚徒困境之中。
目前各試點(diǎn)及其推廣地區(qū)由于缺乏可行的三網(wǎng)融合規(guī)劃（三網(wǎng)融合規(guī)劃多整合在地方的智慧城市規(guī)劃中），因而政策執(zhí)行起來(lái)已經(jīng)變形走樣。
三網(wǎng)融合產(chǎn)業(yè)政策本身具有局限性
產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)而對(duì)產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展進(jìn)行干預(yù)的各種政策的總和。
產(chǎn)業(yè)政策的功能主要是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，有效配置資源。
其目標(biāo)是鼓勵(lì)和促進(jìn)需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)盡快建立和擴(kuò)張，限制不需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，促使其縮小或向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以保證供給和需求總量的平衡。
我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策主要以“規(guī)劃”、“綱要”、“決定”、“通知”之類的文件形式出現(xiàn)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)有企業(yè)作為行政隸屬單位，不打折扣地執(zhí)行行政命令是完全可能的。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，雖然三網(wǎng)融合的主體仍是國(guó)有企業(yè)，但由于自主經(jīng)營(yíng)以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，部門利益和企業(yè)利益糾纏其中。
因此，有選擇地執(zhí)行政策也就成為必然。
同時(shí)，政策本身具有靈活性和可選擇性，對(duì)于市場(chǎng)主體的作用是利益引導(dǎo)過(guò)程，其約束機(jī)制是軟的，這也是西方國(guó)家除了政策之外，在三網(wǎng)融合監(jiān)管上更多采用法律手段的重要原因之一。
缺乏約束部門利益的法律制度
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，法律是約束當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的底線。
目前電信部門掌握著互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心業(yè)務(wù)、國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)出口、ISP牌照發(fā)放。廣電部門掌握著IPTV牌照、IPTV播控平臺(tái)的控制權(quán)。
雙方都具有一定的行政權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，而社會(huì)又缺乏針對(duì)雙方權(quán)力的法律約束。
隨著三網(wǎng)融合的推進(jìn)，對(duì)電信和廣電這2個(gè)行業(yè)業(yè)務(wù)上的交叉要建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制，要有融合性的法律規(guī)范。
然而目前，《電信條例》和《廣播電視條例》分別是電信業(yè)和廣電業(yè)主管部門頒布的條例，并不具有社會(huì)公正性和法律威懾性。相反，雙方恰恰以此來(lái)保護(hù)自己的權(quán)力和利益。
以盈利為目的進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，因此存在因私廢公的可能，會(huì)發(fā)生廣播電視媒體與電信企業(yè)的局部利益與社會(huì)公共利益之間的沖突，因而也就隨之產(chǎn)生保護(hù)公共利益的必要，因?yàn)殡p方權(quán)力與利益爭(zhēng)奪中受傷害最重的還是社會(huì)公共利益。
三網(wǎng)融合發(fā)展進(jìn)程緩慢不僅沒(méi)能讓公眾享受技術(shù)進(jìn)步所帶來(lái)的福利，而且還讓整個(gè)社會(huì)由此背上巨額的交易成本。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在涉及到不同產(chǎn)業(yè)利益問(wèn)題時(shí)都是通過(guò)法律進(jìn)行調(diào)整的。我國(guó)作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，建立法律規(guī)范是必然的過(guò)程。
統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚未建立
在三網(wǎng)融合的監(jiān)管層面，統(tǒng)一的融合監(jiān)管法律體系和融合監(jiān)管組織體系，是推進(jìn)信息傳播，融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最為有效的方式。
無(wú)論在美國(guó)、英國(guó)、還是歐盟等國(guó)家和地區(qū)，一個(gè)超然于廣播電視業(yè)、電信業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)運(yùn)營(yíng)主體之上的，在法律上具有獨(dú)立地位的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是三網(wǎng)融合的體制保障。
多年來(lái)，由于缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，電信和廣電都試圖建立自己的專網(wǎng)經(jīng)營(yíng)全業(yè)務(wù)，進(jìn)入對(duì)方的領(lǐng)地，并用許可證等行政壁壘防止對(duì)方進(jìn)入，結(jié)果導(dǎo)致三網(wǎng)融合發(fā)展緩慢。
