圍繞目前“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)在具體實(shí)施中遇到的突出問題，特別是新業(yè)態(tài)、新模式面臨體制機(jī)制障礙，《關(guān)于積極推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）在總體思路和保障措施方面均著重強(qiáng)調(diào)“營(yíng)造環(huán)境”，即通過體制機(jī)制改革，破除制度壁壘，積極探索適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)特點(diǎn)的管理模式和鼓勵(lì)政策，進(jìn)一步減少行政干預(yù)，營(yíng)造更為寬松包容的發(fā)展環(huán)境，充分釋放市場(chǎng)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力。營(yíng)造開放包容環(huán)境是保障“互聯(lián)網(wǎng)+”順利實(shí)施的實(shí)招狠招之一。
一、 構(gòu)建開放包容環(huán)境是推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”順利實(shí)施的關(guān)鍵舉措和必然要求
從歷史經(jīng)驗(yàn)看，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展很大程度上得益于改革釋放的紅利和開放的發(fā)展環(huán)境。近20年來(lái)，我國(guó)信息通信服務(wù)業(yè)通過政企剝離、改革重組、加入WTO等重大舉措不斷加快簡(jiǎn)政放權(quán)和市場(chǎng)開放步伐，使得產(chǎn)業(yè)較早建立高度競(jìng)爭(zhēng)和充滿活力的市場(chǎng)機(jī)制，為持續(xù)創(chuàng)新和捕捉產(chǎn)業(yè)機(jī)遇提供了多元?jiǎng)恿椭贫缺Ｕ希瑒?chuàng)新者和創(chuàng)新行為不斷涌現(xiàn)。“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的順利實(shí)施和全面推進(jìn)很大程度上取決于能否為新技術(shù)新業(yè)務(wù)營(yíng)造寬松包容的發(fā)展環(huán)境。
從國(guó)家改革趨勢(shì)看，營(yíng)造開放包容環(huán)境是實(shí)現(xiàn)國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等一系列目標(biāo)的必然要求。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出，要堅(jiān)持系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理，提高社會(huì)治理法治化水平，支持各類社會(huì)主體自我約束、自我管理，發(fā)揮行業(yè)規(guī)章等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。這種“包容性治理”的理念，對(duì)于“互聯(lián)網(wǎng)+”帶來(lái)的新局面非常必要。2015年3月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，其首要任務(wù)就是營(yíng)造激勵(lì)創(chuàng)新的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
二、 “互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代下現(xiàn)有市場(chǎng)監(jiān)管體系將面臨巨大沖擊和挑戰(zhàn)
目前，“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的開展主要面臨“認(rèn)識(shí)不足”、“制度壁壘”、“基礎(chǔ)支撐不足”三大問題，其中“制度壁壘”是最關(guān)鍵的問題。“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的全面實(shí)施，必將帶來(lái)眾多新主體、新業(yè)態(tài)、新模式的孕育，同時(shí)也必將對(duì)現(xiàn)有市場(chǎng)監(jiān)管體系形成一系列挑戰(zhàn)和沖擊。
（一）現(xiàn)有準(zhǔn)入監(jiān)管制度面臨挑戰(zhàn)
“互聯(lián)網(wǎng)+”的全面發(fā)展，必然會(huì)帶來(lái)大量新興市場(chǎng)主體的涌入，尤其是“自雇型”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得大量個(gè)體成為新興市場(chǎng)主體的一份子，這給我們傳統(tǒng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管帶來(lái)極大挑戰(zhàn)，尤其在行政壟斷壁壘較高的行業(yè)。例如，在交通、教育、醫(yī)療等壟斷性行業(yè)，市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘較高，存在眾多政策性約束條件，不利于相關(guān)市場(chǎng)主體創(chuàng)新業(yè)務(wù)的開展和運(yùn)營(yíng)。在交通領(lǐng)域，以滴滴、優(yōu)步為代表的打車軟件正在改變我國(guó)出租車行業(yè)的市場(chǎng)格局。專車、快車以及拼車等互聯(lián)網(wǎng)交通模式突破了現(xiàn)有汽車租賃公司管理制度和客運(yùn)服務(wù)準(zhǔn)入制度，使得大量私家車可以通過打車軟件接入出租市場(chǎng)，深刻改變了消費(fèi)者出行模式，不斷倒逼出租車行業(yè)進(jìn)行改革。
（二）以事前審批為主的監(jiān)管方式面臨挑戰(zhàn)
“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的全面實(shí)施，使得市場(chǎng)資源要素可以在各類市場(chǎng)主體之間進(jìn)行有效配置，大大提高經(jīng)濟(jì)效率。同時(shí)，跨界市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)成為常態(tài)，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)日趨復(fù)雜，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也日趨加大。在此形勢(shì)下，如果我國(guó)仍然沿用原有的復(fù)雜冗長(zhǎng)的行政審批方式，而忽視事中、事后的監(jiān)管，必然會(huì)造成企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本和負(fù)擔(dān)的加大，同時(shí)也會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)魚龍混雜、劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象發(fā)生。據(jù)某門戶網(wǎng)站反映，其開展互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)所需的各類許可審批達(dá)14項(xiàng)之多，涉及文化、出版、新聞、醫(yī)療、測(cè)繪等各個(gè)方面。再如第三方支付，截止2014年底我國(guó)第三方網(wǎng)絡(luò)支付交易金額同比增長(zhǎng)137.6%，仍處于高速發(fā)展態(tài)勢(shì)。但自2012年以來(lái)央行逐漸收緊支付牌照，市場(chǎng)寡頭競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)明顯，依靠出租支付牌照為生的企業(yè)大量出現(xiàn)，同時(shí)電子商務(wù)市場(chǎng)的個(gè)性化支付業(yè)務(wù)需求又無(wú)法滿足。
�。ㄈ﹨f(xié)同監(jiān)管機(jī)制尚不完善
“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代下，互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的融合性和跨區(qū)域性越來(lái)越明顯，過去分業(yè)務(wù)、分區(qū)域等傳統(tǒng)監(jiān)管模式面臨著巨大挑戰(zhàn)。同時(shí)，傳統(tǒng)的線下監(jiān)管已不能適應(yīng)線上融合業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，監(jiān)管模式亟需調(diào)整和創(chuàng)新。此外，互聯(lián)網(wǎng)無(wú)國(guó)界導(dǎo)致實(shí)踐中當(dāng)監(jiān)管涉及不同司法管轄區(qū)域時(shí)，可能會(huì)面臨法律適用國(guó)別的沖突。例如，消費(fèi)者通過電商平臺(tái)購(gòu)買了假貨，而消費(fèi)者、電商平臺(tái)企業(yè)、商家并不在同一行政管轄區(qū)，這需要不同屬地管理部門之間通力配合。同時(shí)，原有傳統(tǒng)線下管理部門難以簡(jiǎn)單將管理經(jīng)驗(yàn)復(fù)制到線上，必須通過行業(yè)管理部門進(jìn)行協(xié)同管理。例如，工商對(duì)于線上售假企業(yè)進(jìn)行處罰甚至要求其停止服務(wù)，這都需要行業(yè)管理部門給予準(zhǔn)確的定位和溯源，甚至切斷其接入。
三、 借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，樹立開放包容監(jiān)管理念，積極創(chuàng)新監(jiān)管模式
《意見》中對(duì)于構(gòu)建開放包容環(huán)境只是給出方向性要求，包括放寬融合性產(chǎn)品和服務(wù)的準(zhǔn)入限制、探索實(shí)施負(fù)面清單管理、進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)開放、加快商事制度改革等。各管理部門還應(yīng)根據(jù)行業(yè)自身情況進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，出臺(tái)相關(guān)管理規(guī)定或指導(dǎo)意見。
�。ㄒ唬┓e極借鑒各國(guó)經(jīng)驗(yàn)
一是從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，盡管各國(guó)對(duì)待“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)、新模式的態(tài)度存在差異，但均積極聽取民意，在接受技術(shù)創(chuàng)新的同時(shí)嘗試協(xié)調(diào)各方利益，通過相關(guān)法律的制定推動(dòng)共享經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。Airbnb是與優(yōu)步類似的租房平臺(tái)企業(yè)，發(fā)展很快，也曾經(jīng)受到多國(guó)政府的抵觸，目前已納入監(jiān)管視野。2014年2月，阿姆斯特丹完成全球首例Airbnb立法，將互聯(lián)網(wǎng)家庭旅店業(yè)納入監(jiān)管，并征收5%的旅游稅。2014年底，舊金山也完成立法，為私人房屋的共享劃定了邊界，要求房屋整體出租時(shí)間每年不超過90天，同時(shí)征收14%的酒店稅。
二是各國(guó)負(fù)面清單管理方式為我國(guó)準(zhǔn)入制度體系提供了良好借鑒。目前，負(fù)面清單管理已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家一種常見的管理方式，廣泛應(yīng)用在稅收、金融管理以及其他管理方面。例如，印度在2012年國(guó)家預(yù)算中引入了負(fù)面清單管理，最大好處是可以擴(kuò)大稅基，把以往被忽略的許多服務(wù)業(yè)納入繳稅行列，最終使本國(guó)過渡到商品－服務(wù)稅（GST）的新稅收體系中。
三是協(xié)同監(jiān)管已成為國(guó)際監(jiān)管必然趨勢(shì)。OECD認(rèn)為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在出臺(tái)監(jiān)管決策、決定或指導(dǎo)方案前，應(yīng)與利益攸關(guān)方進(jìn)行充分磋商，有利于在事實(shí)和共識(shí)的基礎(chǔ)上行動(dòng)，避免決策的傾向性、隨意性。例如，在英國(guó)移動(dòng)支付涉及金融服務(wù)、電信監(jiān)管、技術(shù)認(rèn)證、消費(fèi)者保護(hù)、競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管、商業(yè)法律等不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)同。
�。ǘ┢瞥�“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展的制度壁壘
一是改革產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度，制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單。破除限制互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新商業(yè)模式發(fā)展的不合理準(zhǔn)入障礙，對(duì)未納入負(fù)面清單管理的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，允許包括互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在內(nèi)各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。
二是加快推進(jìn)壟斷性行業(yè)改革。對(duì)資源配置不平衡、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的行業(yè)進(jìn)行深度行業(yè)改革，放開自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，允許互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)主體進(jìn)入，為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進(jìn)入傳統(tǒng)領(lǐng)域，營(yíng)造公平、開放、透明的市場(chǎng)環(huán)境。
三是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。加快市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的信用體系建設(shè)，探索建立資源要素交換市場(chǎng)，強(qiáng)化依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管，強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為監(jiān)管，嚴(yán)厲查處濫用市場(chǎng)支配地位和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。
�。ㄈ﹦�(chuàng)新面向“互聯(lián)網(wǎng)+”的監(jiān)管方式
一是完善協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代下，各行業(yè)監(jiān)管部門應(yīng)跳出行業(yè)垂直管理和屬地化管理的思維禁錮，根據(jù)自身職責(zé)定位，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成協(xié)同管理合力。其中互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理部門可以充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)，積極與相關(guān)部門協(xié)作共同承擔(dān)社會(huì)管理責(zé)任。
二是加強(qiáng)信息技術(shù)手段在行業(yè)管理中的運(yùn)用。“互聯(lián)網(wǎng)+”的本質(zhì)即是以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息通信技術(shù)在社會(huì)各領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用和融合產(chǎn)生的新業(yè)態(tài)、新模式。對(duì)應(yīng)的，“互聯(lián)網(wǎng)+”也應(yīng)充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)海量新興主體和不斷涌現(xiàn)的新興市場(chǎng)的監(jiān)管，從而擺脫長(zhǎng)久以來(lái)行業(yè)監(jiān)管力量的制約。
三是積極探索構(gòu)筑多方參與的社會(huì)治理格局。在政府總體統(tǒng)籌下，充分發(fā)揮企業(yè)“內(nèi)生治理”的作用，引導(dǎo)行業(yè)自律，構(gòu)建政府、企業(yè)、第三方和社會(huì)公眾共同參與的多元治理體系。
作者簡(jiǎn)介：
李乃青：就職于中國(guó)信息通信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所，主要研究領(lǐng)域?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)和增值業(yè)務(wù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和監(jiān)管政策。曾負(fù)責(zé)和參與完成了《我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和管理研究》、《互聯(lián)網(wǎng)新興產(chǎn)業(yè)特征及相關(guān)政策研究》、《增值電信業(yè)務(wù)發(fā)展報(bào)告》、《互聯(lián)網(wǎng)商務(wù)金融類業(yè)務(wù)發(fā)展和管理研究》等項(xiàng)目。
