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通過歐盟實踐看我國三網(wǎng)融合

2010/03/23

　　業(yè)內(nèi)人士知道，歐盟的三網(wǎng)融合步入正常發(fā)展軌道是在2005年之后。在此之前，主要為融合掃清障礙，創(chuàng)造發(fā)展條件。2005年前后，我國也開始了三網(wǎng)融合的“試點”�？上У氖�，幾年過去了，我國的“試點”幾乎還在原點，歐盟的三網(wǎng)融合卻前進了一大步。我們能從歐盟那里得到什么樣的啟示呢？

　　分步到位，有序推進

　　歐盟主要成員國花了10年多時間，完成廣播電視與電信兩大行業(yè)從非對稱準入到對稱準入的轉(zhuǎn)變。今天看來，歐盟的三網(wǎng)融合并不可能一步到位，而是分步推進的。

　　第一步 允許CATV先進入電信業(yè)

　　1994年年底，歐盟發(fā)表了《開放電信基礎(chǔ)設(shè)施和CATV網(wǎng)》綠皮書，掀開兩大網(wǎng)絡(luò)融合第一頁，推動了歐洲各國信息化的進程。1995年，歐盟發(fā)布《有線電視指令》，規(guī)定有線電視網(wǎng)可以不受任何限制進入所有開放的電信業(yè)務(wù)市場。這樣，在歐盟范圍內(nèi)，邁出了有線電視業(yè)非對稱進入電信業(yè)第一步。

　　第二步 按WTO要求開放電信業(yè)

　　1994年11月17日，歐盟委員會發(fā)出《完全競爭指令》，要求成員國從1996年1月1日起彼此之間開放基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，自1998年1月1日起對歐盟以外全面開放競爭。結(jié)果從1998年1月1日起，除希臘、葡萄牙、愛爾蘭外，歐盟宣布對外開放電信基礎(chǔ)設(shè)施和業(yè)務(wù)。1997年，歐盟發(fā)表了《電信、廣播與信息技術(shù)融合》綠皮書，當(dāng)時正是WTO談判成功之時。綠皮書明確指出，不同的網(wǎng)絡(luò)平臺都能一同傳送電話信息、電視信息及計算機信息和數(shù)據(jù)。綠皮書從信息內(nèi)容的制造、信息的網(wǎng)絡(luò)傳輸和信息接收終端等層次對三網(wǎng)融合進行了具體說明。

　　第三步 將三網(wǎng)歸入電子通信網(wǎng)

　　將三網(wǎng)統(tǒng)一納入電子通信網(wǎng)，是歐盟強推三網(wǎng)融合的關(guān)鍵而成功的重大步驟。2002年，歐盟發(fā)布并于2003年7月開始正式執(zhí)行的《電子通信網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管框架指令》(簡稱《監(jiān)管框架指令》)，積極推動了歐盟各國電信網(wǎng)和電視網(wǎng)對稱準入，為歐盟三網(wǎng)融合進程起到了革命性的作用�！侗O(jiān)管框架指令》為監(jiān)管電子通信業(yè)務(wù)、電子通信網(wǎng)、相關(guān)設(shè)施提供了基本依據(jù)。根據(jù)《監(jiān)管框架指令》的定義，電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)都是電子通信網(wǎng)，電子通信網(wǎng)既可以傳送電信業(yè)務(wù)，也可以傳輸視聽業(yè)務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)。通過重新定義，為三網(wǎng)融合鋪平了道路。

　　與此同時，歐盟還修改了上世紀90年代初發(fā)布的《電視無國界指令》，使其范圍幾乎涵蓋了所有“由運動的圖像和聲音構(gòu)成”的視聽內(nèi)容服務(wù)，包括通過互聯(lián)網(wǎng)和3G電話等電子通信網(wǎng)絡(luò)向公眾傳輸?shù)男畔�，并最終將其改名為《視聽媒體業(yè)務(wù)指令》(AVMS)。后者的核心內(nèi)容是進一步擴大適用范圍，涵蓋到網(wǎng)站和其他在線流媒體視聽業(yè)務(wù)，但不包括新聞網(wǎng)站的視頻剪輯、動畫內(nèi)容、博客、視頻播客(視頻分享)、互聯(lián)網(wǎng)圖片電話及其他非商業(yè)性內(nèi)容。這樣，《視聽媒體業(yè)務(wù)指令》就與《監(jiān)管框架指令》對電子通信業(yè)務(wù)、電子通信網(wǎng)的解釋完全一致，避免在融合中發(fā)生電信與廣電撞車，或產(chǎn)生新矛盾。

　　一般來說，指令發(fā)出后，歐盟給成員國一定時長的消化期。在消化期內(nèi)，各成員國將指令轉(zhuǎn)換成相關(guān)的法律條文，并且要嚴格執(zhí)行。從2003年7月之后，歐盟各成員國開始將《監(jiān)管框架指令》和《視聽媒體業(yè)務(wù)指令》演化為國內(nèi)的法律，2005年～2006年歐盟范圍內(nèi)的規(guī)模性三網(wǎng)融合正式展開。

　　融合監(jiān)管，不拘一格

　　這里說不拘一格的市場監(jiān)管，有兩層意思。第一層意思，就是對電信和廣電實施有區(qū)別的監(jiān)管；第二層意思，就是每個成員國的監(jiān)管機構(gòu)允許不同。

　　歐盟對電信的監(jiān)管，突出其開放性和競爭性，強調(diào)統(tǒng)一監(jiān)管。1997年歐盟的《許可證指令》(97/13EC)，就強調(diào)歐盟范圍內(nèi)的電信統(tǒng)一監(jiān)管。在歐盟成員內(nèi)，除公眾話音、無線業(yè)務(wù)、涉及通行權(quán)的業(yè)務(wù)、普遍范圍業(yè)務(wù)仍需得到各成員國的許可證外，凡擁有類別許可證的運營者無須再申請單個國家的運營許可證，就可以提供泛歐盟業(yè)務(wù)。另外，經(jīng)過3年多的醞釀與討論，歐盟2009年年底同意修改《監(jiān)管框架指令》。其中的重要內(nèi)容就是，2010年春天將建立一個泛歐的統(tǒng)一的超級《歐盟電子通信管制者團體》(簡稱BEREC)，將進一步擴大歐盟層面的統(tǒng)一管制權(quán)。此舉將使歐盟三網(wǎng)融合環(huán)境更好。

　　歐盟對于廣電的監(jiān)管比電信嚴格，實行傳輸網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)容有差別監(jiān)管，強調(diào)內(nèi)容監(jiān)管。從其1999年3月發(fā)布的第108號文件——《電信部門、廣播部門和信息技術(shù)部門的融合，關(guān)于對(97)623號通信綠皮書公眾磋商的結(jié)果》就可以看出來。該文件要求：將內(nèi)容和網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管相分離，對所有的傳輸網(wǎng)絡(luò)適用相同的監(jiān)管方法，鼓勵有線電視運營商采用新的技術(shù)和新的方式提供服務(wù)。

　　對于歐盟三網(wǎng)融合市場監(jiān)管現(xiàn)狀，歐盟沒有強推英國的統(tǒng)一監(jiān)管模式。直到今天，各成員國對三網(wǎng)融合的監(jiān)管形態(tài)各不相同，這是為了尊重各成員國的歷史淵源和文化差異。比如，意大利由通信管理局(Agcom)內(nèi)一個專門機構(gòu)負責(zé)，統(tǒng)一監(jiān)管；在法國，經(jīng)過多次調(diào)整，由“電子通信與郵政管制局”(ARCEP)分權(quán)監(jiān)管；德國由聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)管制局(BNetzA)統(tǒng)一管理電信和廣播電視行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)傳輸、頻譜分配；奧地利由《電信管制委員會》和《廣播和電信管制有限責(zé)任公司》聯(lián)合監(jiān)管電信與廣播，由另一個機構(gòu)負責(zé)監(jiān)管電視業(yè)，這些部門和公司之上再有一個共同的管理主體——RTR，后者負責(zé)協(xié)調(diào)電信、廣播和電視業(yè)。

　　歐盟三網(wǎng)融合的監(jiān)管經(jīng)驗告訴我們：第一，傳統(tǒng)監(jiān)管機構(gòu)/管理部門要想有所作為，出路有兩條，要么改變傳統(tǒng)的組織架構(gòu)，就像英國電信監(jiān)管機構(gòu)改革一樣，將電信、廣播電視和無線電的監(jiān)管與管理集于一身；要么改變傳統(tǒng)的監(jiān)管思維，直面三網(wǎng)融合的現(xiàn)實，各方降低準入門檻。第二，妥善解決三網(wǎng)融合與現(xiàn)有體制的關(guān)系，不搞一刀切，求同存異，不強求部門融合；在不可能改變監(jiān)管機構(gòu)的前提下，電信和廣電各司其職；廣電業(yè)要加強內(nèi)容監(jiān)管，確保影視節(jié)目和文化產(chǎn)品質(zhì)量，保護影視作品的知識產(chǎn)權(quán)。第三，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，鼓勵電信業(yè)和廣電業(yè)開放式發(fā)展，鼓勵雙方運營商發(fā)展寬帶傳輸網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，對于具有三網(wǎng)融合性質(zhì)的新業(yè)務(wù)，監(jiān)管機構(gòu)鼓勵和提倡，至少不反對、不干預(yù)運營商合作。事實證明，這種態(tài)度是明智的。第四，我國政府強推三網(wǎng)融合，但不能急于求成�？紤]到我國具體情況，首先不要求部門或機構(gòu)融合，就像歐盟的做法一樣。但電信和廣電應(yīng)該以大局為重，積極拆除壁壘，努力營造三網(wǎng)融合的友好環(huán)境。

　　把握契機，力推IPTV

　　當(dāng)今的通信技術(shù)，尤其是基于IP的各種技術(shù)，使原本分屬不同領(lǐng)域的電信和廣播電視業(yè)提供相近或相同的服務(wù)。這些新技術(shù)和新業(yè)務(wù)的推廣與普及，使消費者只租用運營商的一條通信線路就可以同時享受電信、電視、互聯(lián)網(wǎng)三重服務(wù)。而最早出現(xiàn)的三重服務(wù)就是IPTV，歐盟抓住時機突破，力推IPTV業(yè)務(wù)，將三網(wǎng)融合變?yōu)楝F(xiàn)實。

　　歐盟認為，IPTV和傳統(tǒng)電視有很大的不同，不是普遍面向大眾的，其內(nèi)容比較分散，網(wǎng)絡(luò)覆蓋也比傳統(tǒng)通信網(wǎng)絡(luò)小，所以對大眾的影響不如傳統(tǒng)電視那么大。同時，IPTV不是將內(nèi)容主動傳播給用戶，而是用戶被動地收看特定內(nèi)容，更多的是由用戶自己選擇喜歡的節(jié)目。不過，對于有害、違法、影響青少年成長的內(nèi)容要進行監(jiān)管。但對IPTV的內(nèi)容監(jiān)管比較寬松，對于傳統(tǒng)廣播電視內(nèi)容的監(jiān)管比較嚴格，因為廣播電視的內(nèi)容會非常強烈地影響公眾的態(tài)度和情緒。2005年～2006年前后，在全球興起IPTV熱之時，歐盟的主要成員國英國、法國、德國、瑞士等，由于政策法規(guī)為三網(wǎng)融合鋪平了道路，抓住了機遇，IPTV進展較快。來自不同市場調(diào)查數(shù)據(jù)表明，2006年初，意大利電信IPTV業(yè)務(wù)范圍遍及20個城市，覆蓋全國25%～30%的人口；2007年歐盟IPTV市場規(guī)模在2005年的基礎(chǔ)上翻一番；2008年，德國電信IPTV用戶超過100萬；2010年之前，歐盟12%的電視觀眾將使用IPTV；2010年，歐盟主要成員國的三網(wǎng)融合業(yè)務(wù)的市場總額將達到75億歐元。

　　又給機會，不再錯過

　　2010年新年伊始，國務(wù)院專門召開常務(wù)會議，其重要內(nèi)容之一就是再次討論三網(wǎng)融合并作出決定，為我國未來幾年三網(wǎng)融合提出了政策指導(dǎo)、階段性目標(biāo)和重點工作。目前，我國已基本具備進一步開展三網(wǎng)融合的技術(shù)條件、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)和市場空間，加快推進三網(wǎng)融合已進入關(guān)鍵時期，但面臨的困難不可小視，尤其是體制方面的困擾比較棘手。

　　創(chuàng)新體制

　　對于廣電來講，體制創(chuàng)新更需要勇氣和智慧。破除行政化管理體系，破除行業(yè)壟斷，談何容易！只要仔細讀一讀國務(wù)院常務(wù)會議決定關(guān)于三網(wǎng)融合重點工作這部分，就可以看出，廣電部門今后在三網(wǎng)融合中的責(zé)任和任務(wù)比較大�？陀^地說，前些年廣電對于三網(wǎng)融合是不太積極的，一直擔(dān)心被融合掉，誤將“三網(wǎng)融合”解讀為“三網(wǎng)合一”。筆者認為，在目前三網(wǎng)融合中，以下兩個問題值得探討。

　　要不要再打WTO牌？

　　1995年WTO烏拉圭回合談判達成的《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》(簡稱GATS)關(guān)于《電信附則》第二條(b)項規(guī)定：所有服務(wù)的提供者在根據(jù)該成員服務(wù)貿(mào)易減讓表中的有關(guān)承諾提供服務(wù)時，都應(yīng)被允許在“合理的和非歧視的條件下”接入和使用公共基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)，但是它不適用于廣播和電視節(jié)目的傳輸服務(wù)。這些年，我國廣電部門以上述規(guī)定為依據(jù)，拒絕電信行業(yè)市場準入要求。其實，以上規(guī)定只適用WTO成員之間，而不是針對成員內(nèi)部運營商的。所以，將該規(guī)定作為限制廣電企業(yè)內(nèi)部競爭，或作為拒絕向電信開放的借口，頗有些牽強附會。我們看到，歐盟各國恰恰在這方面把握得比較好，三網(wǎng)融合進展自然順利許多。

　　要不要再打喉舌牌？

　　我們知道，我國廣電及一些其他媒體，都是政府的輿論工具和宣傳陣地，是黨的喉舌。但是，這不妨礙有條件開放市場。任何國家，都有政府支持的廣播電視，其使命也是傳播政府和執(zhí)政黨的聲音，傳播社會正義，弘揚社會主流之聲，反映民眾疾苦。即便如此，他們也要融入市場經(jīng)濟。尤其在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，不允許以任何借口拒絕互聯(lián)互通、資源共享及網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的競爭。對于電信業(yè)來說，市場開放比較早。電信過去一直覬覦廣電市場，現(xiàn)在機會來了，2010年至2012年將重點開展廣電和電信業(yè)務(wù)雙向進入試點，電信業(yè)應(yīng)該用好國務(wù)院的政策。首先做到，按照非歧視和透明化原則對廣電實施市場準入，歡迎符合條件的廣播電視企業(yè)經(jīng)營增值電信業(yè)務(wù)和部分基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)，為對方提供方便，更不能封堵甚至制造麻煩。電信業(yè)開放競爭是大勢所趨，不能雷聲大雨點小。

　　再從IPTV業(yè)務(wù)開始

　　雖然我國三網(wǎng)融合目前比歐盟相對落后，但是我們希望，不論廣電還是電信，千萬不能再錯過當(dāng)前大好機會，重新從IPTV開始，在三網(wǎng)融合方面迎頭趕上歐盟。目前，國內(nèi)有的城市已經(jīng)在三網(wǎng)融合進程中捷足先登，成為亮點。號稱目前國內(nèi)IPTV用戶量最大的城市上海，2009年年初已經(jīng)超過70萬用戶。杭州是廣電總局數(shù)字電視整體平移的典范，目前規(guī)模不大，2009年初IPTV用戶超過30萬。廣東電信早就在深圳等地開展IPTV業(yè)務(wù)的試點，目前也有一定數(shù)量。廣東聯(lián)通也從去年5月開始與云浮市政府、南方廣播影視傳媒集團、國家數(shù)字家庭應(yīng)用示范產(chǎn)業(yè)基地聯(lián)合，創(chuàng)建“三網(wǎng)融合示范市”。中廣與中國移動2010年2月合作推出手機電視業(yè)務(wù)，24個省份首批上線，覆蓋282個城市；其余省份將在3月31日上線，網(wǎng)絡(luò)覆蓋超過300個城市。從這個角度看，廣東的三網(wǎng)融合走在全國前列。

　　綜合來看，IPTV之所以在廣東、上海與杭州能夠得到順利發(fā)展，其根本還在于當(dāng)?shù)仉娦胚\營商與當(dāng)?shù)貜V電的良好合作，政策阻礙比較少。只有這樣，才能實現(xiàn)政府初衷：三網(wǎng)融合拉動國內(nèi)消費，形成新的經(jīng)濟增長點，之后我國的三網(wǎng)融合才能異彩紛呈。

中國電信業(yè)雜志


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