管制政策對IPTV發(fā)展的影響分析
2007/07/16
從1999年英國Video Network開始提供基于DSL的視頻業(yè)務以來，IPTV已經(jīng)在全球廣泛商用，許多電信運營商相繼進入了IPTV市場。近兩三年里，IPTV逐漸成為國外運營商重點培育的新業(yè)務。由于IPTV提供了一種新的視頻節(jié)目傳輸方式，被視為體現(xiàn)三網(wǎng)融合的典型融合性業(yè)務，其發(fā)展與管制環(huán)境密切相關。
IPTV跨越了電信和廣電兩個產(chǎn)業(yè)，從電信的角度來看，是通過寬帶網(wǎng)絡提供內(nèi)容服務，屬于電信增值業(yè)務（信息服務）的范疇；從廣電的角度來看，由于提供的是電視節(jié)目，應屬于電視業(yè)務的范疇。在管制機構分立、采用垂直管制方式的國家和地區(qū)，電信業(yè)務和廣播業(yè)務的管制方式各自成體系，根據(jù)傳統(tǒng)的業(yè)務分類方法，無法把IPTV準確地劃歸到哪類業(yè)務中，從而也無法對IPTV實施恰當?shù)墓苤�。再加上IPTV給兩個產(chǎn)業(yè)帶來了新的競爭，產(chǎn)業(yè)間利益沖突凸現(xiàn)。這樣的管制環(huán)境和競爭環(huán)境勢必影響IPTV的發(fā)展，并且這種管制政策所帶來的影響不可低估。
管制政策對IPTV的影響主要體現(xiàn)在兩個方面，第一個也是最根本的，就是現(xiàn)有管制政策是否允許廣電和電信的雙向進入，也就是說是否允許電信運營商提供IPTV業(yè)務?第二個則是IPTV的分類問題，也就是IPTV應作為何種業(yè)務進行管制?如何管制?
本文首先分析全球IPTV的發(fā)展概況，然后分析各地區(qū)的IPTV發(fā)展環(huán)境，從中可以看出融合開放的管制環(huán)境在IPTV的發(fā)展中起到了至關重要的作用。
1、全球IPTV發(fā)展概況
IPTV受到電信運營商的青睞，但從IPTV的實際用戶發(fā)展來看，IPTV還沒有在全球形成大規(guī)模應用的局面，到2005年年底，全球IPTV付費用戶不到200萬，到2006年第三季度末，全球IPTV用戶為270萬（數(shù)據(jù)來源：Dittberner公司）。IPTV的發(fā)展大致可分為以下兩個時間段：
一是從1999年到2003年，首批電信運營商嘗試進入IPTV市場，在這一階段，進入IPTV市場的電信公司有意大利FastWeb、英國Video Networks、法國電信和法國Free、西班牙Telefonica、中國臺灣中華電信、中國香港電訊盈科和日本Softbank/Yahoo BB、加拿大和美國的眾多IOC（獨立運營商）。
二是從2004年到2006年，歐洲大批傳統(tǒng)運營商和北美ILEC（傳統(tǒng)本地運營商）進入IPTV市場，中國固定運營商憑借與擁有IPTV許可證的廣電企業(yè)的合作也開始IPTV的試驗和試商用。隨著意大利FastWeb在IPTV的運營上取得一定的成功，歐洲大批傳統(tǒng)運營商紛紛開始部署網(wǎng)絡并開展業(yè)務，到2006年年底，幾乎所有的歐洲傳統(tǒng)電信公司都部署了或正在計劃部署IPTV，包括比利時電信、荷蘭電信、奧地利電信、挪威電信、英國電信等，美國SBC、Verizon也借助光纖網(wǎng)絡的發(fā)展進入了IPTV市場。
從區(qū)域來看，歐洲、亞太和北美是IPTV發(fā)展較快的地區(qū)，根據(jù)通信信息所2005年年底數(shù)據(jù)，歐洲占據(jù)了IPTV用戶市場35%的份額，亞太占據(jù)了43%的份額，而北美則占據(jù)了18%的用戶市場份額。歐洲統(tǒng)一監(jiān)管框架和開放的市場為IPTV的發(fā)展營造了良好的發(fā)展環(huán)境，2006年IPTV版圖在歐洲繼續(xù)擴大，據(jù)IDC估計，2006～2010年歐洲IPTV家庭普及率將從1%增長到11%。而Dittberner公司在2006年年底發(fā)布的一份報告表明：在IPTV用戶數(shù)排名前10位的國家和地區(qū)中，除中國香港地區(qū)外，均為歐洲國家。亞太地區(qū)的IPTV發(fā)展呈現(xiàn)不均衡的態(tài)勢。一方面，中國香港、日本等IPTV發(fā)展速度非常快，據(jù)香港電訊管理局的報告，2006年香港的IPTV用戶已超過70萬，住戶普及率達到33%；另一方面，一些國家和地區(qū)擁有IPTV的發(fā)展?jié)摿�，但是由于管制政策的限制，還沒有大規(guī)模開展應用，如中國大陸地區(qū)和韓國等地。北美的IPTV起步雖早，但實際用戶數(shù)并沒有很快速地發(fā)展，付費電視市場的競爭固然是影響其發(fā)展的因素之一，但美國對IPTV管制上存在的本地視頻許可制度也延緩了IPTV的發(fā)展。
2、歐盟地區(qū)IPTV管制環(huán)境
歐盟在1997年發(fā)表的融合綠皮書《邁向信息社會之路》中明確指出不同的網(wǎng)絡平臺都能一同傳送電話信息、電視信息、電腦信息和數(shù)據(jù)，并于2003年開始實施《電子通信網(wǎng)絡與服務的統(tǒng)一監(jiān)管框架》，1997年融合指令和2003年統(tǒng)一監(jiān)管框架推動了歐盟各國業(yè)務融合的發(fā)展，歐盟大多數(shù)國家均開放了有線電視和電信市場，允許彼此進入。在實現(xiàn)管制融合的國家，對電信運營商提供IPTV基本沒有準入方面的限制。但是由于各國對IPTV定義和認識的不同。IPTV所屬的業(yè)務類別也有所差異，從而帶來了管制上的差別。
從表1（資料來源：Cullen International、Western Europe IPTV commercial offers，2006年6月）中可以看出，歐洲各國對IPTV的管制方式并不統(tǒng)一，但基本沒有針對IPTV的特殊管制，一般根據(jù)現(xiàn)有法規(guī)判斷IPTV應屬于哪類業(yè)務，并參照現(xiàn)有法律框架進行管理。由于互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成長為一種新媒體，寬帶傳輸視頻不僅對現(xiàn)有內(nèi)容傳播途徑造成沖擊，而且也引發(fā)了傳送視頻業(yè)務所帶來的廣播義務、廣告限制等新問題，歐盟于2006年8月發(fā)出提議，欲修改1989年發(fā)布的無國界電視（Television without Frontiers）指令，把目前只用于電視廣播上的管制規(guī)則應用到IPTV上。這一提議遭到了業(yè)務提供商的竭力反對，認為將限制其內(nèi)容的分發(fā)和廣告的銷售。代表電信運營商和ISP（互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務提供商）的各個團體指出，對新媒體實施廣播上的管制是不必要的。歐盟這一提議的進展情況將影響到歐洲國家對IPTV的管制方式。
表1部分歐盟國家IPTV管制的總況
3、亞太地區(qū)的管制情況
管制政策對IPTV的影響在亞太地區(qū)的表現(xiàn)尤為突出。中國香港實施承載與內(nèi)容管理分離的管制方式，IPTV被視為付費電視的一種，傳輸牌照的發(fā)放程序簡便，寬松的管制環(huán)境對IPTV的發(fā)展起到了非常大的促進作用，中國香港的電訊盈科是IPTV發(fā)展最快的運營商，也是擁有IPTV用戶數(shù)最多的運營商（截止到2006年6月底，電訊盈科IPTV用戶數(shù)為60.8萬，數(shù)據(jù)來源：電訊盈科）。日本融合的管制機構以及2001年開始實施的利用電信設施提供廣電業(yè)務的法律，放松了對廣播業(yè)務的準入管制，到2005年9月，共有16家IPTV業(yè)務提供商在總務省登記。
與之相對應的是中國和韓國。中國IPTV業(yè)務的發(fā)展一波三折，盡管一向被視為IPTV業(yè)務發(fā)展最具有潛力的國家之一，但是截止到2006年年底，中國IPTV的用戶數(shù)也只有二三十萬之多，真正開始商業(yè)運營的地區(qū)極少。韓國是另一個受管制政策影響而不能發(fā)展IPTV的實例，盡管韓國電信運營商已經(jīng)做好了發(fā)展IPTV的準備，但是缺乏相應的政策，至今IPTV尚未正式商用。
對比中、日、韓3國的管制體制，可以發(fā)現(xiàn)日本已經(jīng)實現(xiàn)了廣播和電信的管制機構融合，中國和韓國則仍屬于管制機構分立的狀態(tài)。
日本由總務省負責廣播和電信相關管理和管制工作。為了應對電信與廣播傳輸網(wǎng)絡的融合，日本在2001年開始實施利用電信設施提供廣電業(yè)務的法律（Laws Concerning Broadcast on Telecommunications Services），放松了對利用電信設施提供廣播業(yè)務的管制。在該法實施前，使用電信運營商的設備提供廣播業(yè)務需要得到電信事業(yè)法和有線電視法的雙重許可，該法實施后，則不再需要有線電視法的許可，在有資質(zhì)的條件下登記即可。該法的實施，使通過電信寬帶網(wǎng)絡承載電視節(jié)目成為可能，大大促進了三網(wǎng)融合在日本的發(fā)展。對電信運營商來說，消除了進入廣播電視業(yè)務的障礙，對內(nèi)容提供商來說，也可以通過租用電信設施來進入廣播電視運營市場。
中國的電信和廣播處于分業(yè)管制的局面，由信息產(chǎn)業(yè)部管理電信產(chǎn)業(yè)，廣電總局管理廣播相關事務。影響電信運營商發(fā)展IPTV的最大障礙是1999年國務院關于廣電和電信雙向禁入的規(guī)定，盡管國家提出了促進三網(wǎng)融合的政策，但是這一規(guī)定在目前尚未廢止。而廣電總局在《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡傳播視聽節(jié)目管理辦法》中規(guī)定，從事信息網(wǎng)絡傳播視聽節(jié)目業(yè)務實行許可制度，并設置了獲得許可證的門檻，目前這一許可證只發(fā)給了廣電下屬的4家企業(yè)，電信運營商開展IPTV需要與擁有許可證的企業(yè)進行合作。但是由于地方廣電部門對自身利益的保護，即使電信運營商和獲得許可證之一的上海文廣簽訂了合作協(xié)議，仍然會受到來自地方廣電部門的阻礙。中國的電信運營商在開展IPTV業(yè)務時不僅要在內(nèi)容上與廣電公司合作，還要在業(yè)務許可上與廣電企業(yè)合作，在這樣的政策環(huán)境下，運營商對IPTV的積極性有所減弱。
韓國與中國情況類似，由韓國廣播委員會管理廣播產(chǎn)業(yè)的相關事務，信息通信部對電信產(chǎn)業(yè)實施管制。廣播和電信管制機構的分離，使得當跨產(chǎn)業(yè)的新業(yè)務出現(xiàn)后，由于缺乏相應的政策和制度，其發(fā)展受到很大的阻礙。對于IPTV應該按照廣播業(yè)務管制還是按照電信業(yè)務管制，韓國廣播委員會和信息通信部意見相左。韓國信息通信部主張制定一個新的廣播電信融合業(yè)務事業(yè)法，聲稱IPTV應該作為網(wǎng)絡增值業(yè)務來管理，堅持認為應把IPTV提供商作為網(wǎng)絡公司進行管制。韓國廣播委員會則主張在廣播法中引入一個“特殊分類廣播業(yè)務”的概念，對融合業(yè)務提供商的管制應比照廣播公司進行。廣播委員會堅持認為融合的業(yè)務應成為廣播業(yè)務的一部分，并且由于韓國允許國外資本進入除廣播和基礎電信業(yè)務外的其他電信業(yè)務，如果IPTV被劃為網(wǎng)絡增值業(yè)務，為了滿足“開放的電信市場”的需求，韓國政府將無法阻止國外資本的進入。有線電視廣播公司對電信公司提供IPTV業(yè)務也提出了諸多的反對意見。按照有線電視法的規(guī)定，有線電視廣播公司受到多方面的管制，如頻道構成、股權限制、投資等。韓國有線電視協(xié)會要求韓國廣播委員會對希望提供IPTV業(yè)務的電信公司施以同樣的管制，也就是說提供IPTV的電信公司也要受到廣播法的制約。如果這樣的管制一致性實施困難的話，有線電視協(xié)會要求同樣取消對有線電視公司的管制。IPTV在韓國引起的紛爭不僅是業(yè)務劃分的問題，更是不同利益群體之爭，廣播產(chǎn)業(yè)的團體、協(xié)會以及有線電視廣播公司認為，如果電信公司通過提供IPTV業(yè)務進入廣播市場，將可能會引起有線電視產(chǎn)業(yè)的崩潰；而韓國主要電信公司KT和Hanaro則認為，在目前技術已經(jīng)成熟的條件下，由于政策導致的IPTV推遲商用，不僅會給運營商帶來經(jīng)濟上的損失，而且將會影響到韓國運營商在國際電信市場的競爭力。在這樣的管制形勢下，韓國主要的電信公司KT和Hanaro盡管已經(jīng)做好了進入IPTV市場的準備，但是何時能夠提供商用的IPTV還不清楚。
4、美國IPTV管制政策
美國早在1934年就成立了統(tǒng)一的監(jiān)管機構——FCC，1996年電信法中取消了電信業(yè)和有線電視業(yè)之間相互禁入的限制，從法律意義來看，美國是允許電信運營商通過任何方式提供電視業(yè)務的。美國ILEC從2004年開始廣泛部署光纖接入，以為用戶提供IPTV業(yè)務奠定基礎。但是各公司IPTV業(yè)務的進展并不快。到2006年9月底，Verizon公司的IPTV用戶約為10萬（數(shù)據(jù)來源：Verizon）。影響ILEC IPTV發(fā)展的主要因素是IPTV的管理權屬問題以及IPTV的界定問題。
IPTV的管理權屬問題是在2006年6月初得到確定的，美國眾議院以321對101票的絕對優(yōu)勢通過了“2006年通信機會、促進和加強法”，作為對1934年電信法的補充修訂。該法案確立了國家在視頻通信方面的特許權，即賦予國家在提供有線電視服務方面的特許權，而不是服從于其他的聯(lián)邦政府機構、州政府機構或地方法的規(guī)定。
在美國，IPTV的界定至今尚未明確，對于IPTV應屬于哪類業(yè)務，有線電視公司和電信運營商各執(zhí)一詞，有線電視公司認為IPTV應作為電視業(yè)務進行管理，認為“電視就是電視，不論在何種平臺上傳送或以何種技術傳送”，而電信運營商則認為“IPTV業(yè)務與廣播電視和有線電視公司的業(yè)務是不同的，IPTV采用IP平臺，就該像IP上的電話業(yè)務一樣，不應在本地層面進行管制”。如果把IPTV視為電視業(yè)務，按照電信法的規(guī)定，電信運營商在提供IPTV業(yè)務前，應獲得本地視頻特許權，并交納一定的特許費用。美國有數(shù)千家本地級的特許主體，每個主體都有自己的申請流程、規(guī)則和費用。電信公司如果要獲得每一個本地的許可，則需要花費數(shù)年的時間，同時需要交納高額的費用。這一本地視頻特許制度的存在阻礙了美國ILEC發(fā)展IPTV的計劃。到2006年6月底。Verizon僅獲得覆蓋330萬家庭的161個特許權。
FCC對IPTV的發(fā)展政策持有促進的態(tài)度，2006年12月20日，美國FCC通過了一項對電信公司提供視頻業(yè)務非常有利的新規(guī)則“Report and Order and Further Notice of Proposed Rulemaking”，這一規(guī)則對1934年電信法621（a）（1）提供了新的指導意見，禁止特許機構不合理地拒絕競爭性視頻特許的申請。FCC認為當前視頻特許權的申請流程，對政府推動有線電視競爭和加速寬帶部署的目標來說是不合理的障礙，為了消除這些進入有線電視市場的障礙，鼓勵寬帶設施的投資，新規(guī)則中規(guī)定本地特許機構在90天內(nèi)必須對傳統(tǒng)電信公司的視頻特許申請給以批準或拒絕，在180天內(nèi)對尚未持有線纜經(jīng)營許可的新電視提供商的視頻特許申請給以批準或拒絕。新的特許規(guī)則禁止本地政府對視頻新進入者采取比傳統(tǒng)有線電視公司更嚴格的要求，另外，新規(guī)則要求市政當局向新的視頻業(yè)務提供商收取確定的特許費用。
FCC通過的新規(guī)則，是美國雙向進入政策的進一步明確，從政策上避免了電信公司在申請?zhí)峁┮曨l業(yè)務時，由于利益競爭而帶來的不公正的處理方式，對電信運營商開展IPTV業(yè)務將起到促進作用。
5、結語
在歐盟統(tǒng)一監(jiān)管框架下，幾乎所有的歐洲傳統(tǒng)電信運營商和大型ISP均部署了IPTV，美國1996年電信法解除了電信業(yè)和有線電視業(yè)之間禁入的限制，ILEC紛紛開展IPTV的試驗和商用，在實現(xiàn)融合管制或者承載和內(nèi)容管制分離的亞太部分國家和地區(qū)，如日本和中國的香港、臺灣地區(qū)，電信公司均已經(jīng)開始了IPTV的運營。從全球IPTV的發(fā)展情況可以看出，融合的管制環(huán)境和政策更有利于IPTV的發(fā)展，這里的融合有幾層含義；一是管制機構的融合，電信和廣播處在一個管制機構內(nèi)；二是管制方式的融合，即對承載施以同樣的管制，內(nèi)容和承載的管制相分離。
管制環(huán)境對IPTV的影響是根本性的。這種根本性主要體現(xiàn)在IPTV的準入和業(yè)務劃分上，前者決定電信公司是否能夠經(jīng)營IPTV，后者則決定IPTV應如何管理。
IPTV究竟是作為電視業(yè)務還是電信增值服務（信息服務）來進行管制，抑或是重新制定一個新的適用于融合性業(yè)務的管制方法?對此業(yè)界還沒有公論，并且這也要根據(jù)各國的實際情況來確定。一些國家已經(jīng)確認IPTV屬于哪一類業(yè)務，從而明確了適用的法律和管制方式，如加拿大廣播電視與通信委員會（CRTC）認為IPTV業(yè)務可以適用該委員會制定的原本適用于在互聯(lián)網(wǎng)上提供服務的《新媒體豁免令》。而西班牙科技部（現(xiàn)為工業(yè)、旅游和商業(yè)部）在2003年年底批準西班牙電信的IPTV業(yè)務時對該業(yè)務做出了以下的分析：內(nèi)容點播業(yè)務/交互式業(yè)務，被劃為電子通信業(yè)務范疇，但是作為一個正在興起的市場，不需增加特殊的限制，電視和數(shù)字音頻類業(yè)務的提供需劃到廣播管制的領域，需要具有相應的分發(fā)許可證。另外也有部分國家把IPTV全部作為廣播或媒體業(yè)務進行管制。
隨著產(chǎn)業(yè)間融合的深入，傳統(tǒng)的管制框架也應該與時俱進，被更靈活的融合性框架所取代，這樣才能促進IPTV及其他融合性業(yè)務的發(fā)展。
中國信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)(www.cnii.com.cn)
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