國(guó)外IPTV業(yè)務(wù)管制 走出灰色地帶
2007/05/16
自1999年英國(guó)Video Networks公司推出IPTV業(yè)務(wù)以來(lái)，國(guó)外的許多電信運(yùn)營(yíng)商相繼進(jìn)入IPTV市場(chǎng)，IPTV業(yè)務(wù)方興未艾。
IP技術(shù)的產(chǎn)生和發(fā)展帶來(lái)了管制上的新挑戰(zhàn)。目前,世界各國(guó)對(duì)IPTV的管制態(tài)度不盡相同。在一些已經(jīng)成立了融合管制機(jī)構(gòu)或者電信和有線電視允許互相滲透的國(guó)家，對(duì)IPTV的態(tài)度相對(duì)緩和，并已經(jīng)開(kāi)始了IPTV管制方面的研究，如美國(guó)和歐盟國(guó)家；而在那些電信和有線電視管制機(jī)構(gòu)分立的國(guó)家，由于利益的對(duì)立，對(duì)于IPTV的管制還處于灰色地帶，如亞太地區(qū)的一些國(guó)家和地區(qū)。在這些國(guó)家或地區(qū)，電信和廣播電視的管制是在兩個(gè)監(jiān)管實(shí)體下進(jìn)行的，缺乏一個(gè)有效的支持電信和廣播電視業(yè)務(wù)融合的管制框架。電信和廣播電視的分而治之，造成業(yè)務(wù)提供者獲得管制許可的程序復(fù)雜而繁瑣，如韓國(guó)的KT和Hanaro正在努力游說(shuō)管制部門，以獲得電視/寬帶廣播的許可證。同時(shí)，IPTV為電信和廣電兩個(gè)利益團(tuán)體之間帶來(lái)了潛在的利益沖突。在這種管制形態(tài)和競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)下，IPTV成為管制的難點(diǎn)，對(duì)IPTV是否實(shí)施有效管制也成為IPTV發(fā)展的障礙。
IPTV的市場(chǎng)準(zhǔn)入
IPTV的市場(chǎng)準(zhǔn)入包括兩方面的問(wèn)題：一是國(guó)家管制機(jī)構(gòu)允許經(jīng)營(yíng)IPTV市場(chǎng)主體的范圍；二是這些被允許的市場(chǎng)主體從事IPTV業(yè)務(wù)門檻的高低。
第一個(gè)問(wèn)題涉及的主要是，國(guó)家是否允許傳統(tǒng)的電信公司從事IPTV業(yè)務(wù)。根據(jù)各國(guó)電信市場(chǎng)的實(shí)際情況，在那些電信市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，一般都實(shí)行全業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，不但允許有線電視運(yùn)營(yíng)商提供語(yǔ)音服務(wù)，也允許電信公司提供電視業(yè)務(wù)。英國(guó)是歐盟國(guó)家中較早開(kāi)始電信運(yùn)營(yíng)商和有線電視公司之間全業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家。1992年，英國(guó)修訂了有線廣播電視法案，允許有線電視公司兼營(yíng)電話業(yè)務(wù)，而對(duì)電信運(yùn)營(yíng)商提供有線電視業(yè)務(wù)的許可證最初只是特許發(fā)放，限制傳統(tǒng)電信運(yùn)營(yíng)商——英國(guó)電信（BT）向大眾提供廣播業(yè)務(wù)。但是，這項(xiàng)限制性規(guī)定并沒(méi)有考慮應(yīng)用到通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)傳送的廣播業(yè)務(wù)上。1997年，英國(guó)又作出決定，逐步取消對(duì)公眾電信運(yùn)營(yíng)商經(jīng)營(yíng)廣播電視業(yè)務(wù)的限制。目前，英國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了有線電視與電信業(yè)務(wù)的對(duì)稱開(kāi)放。
美國(guó)于1996年頒布的《電信法》允許傳統(tǒng)電信運(yùn)營(yíng)商（ILEC）進(jìn)入視頻市場(chǎng)，政策制定者希望ILEC能夠進(jìn)入視頻傳送市場(chǎng)，有線電視運(yùn)營(yíng)商能夠進(jìn)入本地電話市場(chǎng)。前FCC主席曾表示：“政府不是阻礙IPTV部署的因素”，F(xiàn)CC的政策是鼓勵(lì)高速互聯(lián)網(wǎng)接入的發(fā)展，允許通過(guò)不同的傳送平臺(tái)提供電視業(yè)務(wù)。
第二個(gè)問(wèn)題主要針對(duì)許可證，即傳統(tǒng)的電信公司需要取得哪些許可證才可以從事IPTV業(yè)務(wù)。許可證之所以重要，是因?yàn)槠浔旧砭涂梢猿蔀槭袌?chǎng)準(zhǔn)入的壁壘。拿美國(guó)的情況來(lái)說(shuō)，根據(jù)美國(guó)的法律，經(jīng)營(yíng)有線電視業(yè)務(wù)的公司必須擁有本地的特許權(quán)，并需要為此付費(fèi)。因此，對(duì)于新開(kāi)展電視業(yè)務(wù)的RBOC（經(jīng)營(yíng)傳統(tǒng)電話業(yè)務(wù)的地方貝爾運(yùn)營(yíng)公司）來(lái)說(shuō)，在提供IPTV業(yè)務(wù)之前，必須取得地方政府的“特別許可”。而美國(guó)有數(shù)千家特許主體，
每個(gè)主體都有自己的申請(qǐng)流程、規(guī)則和費(fèi)用。RBOC如果要獲得每一個(gè)本地許可，則需要花費(fèi)數(shù)年的時(shí)間和高額的費(fèi)用。因此，單純?yōu)楂@得所需要的特許權(quán)，就足以使電話公司開(kāi)展電視業(yè)務(wù)的速度慢下來(lái)。因此，許可證是各國(guó)電信公司進(jìn)入IPTV市場(chǎng)的最大障礙。
筆者認(rèn)為，許可證問(wèn)題的實(shí)質(zhì)涉及對(duì)IPTV業(yè)務(wù)性質(zhì)的認(rèn)定問(wèn)題，即IPTV究竟屬于信息服務(wù)還是電視服務(wù)。根據(jù)其歸屬的業(yè)務(wù)種類不同，開(kāi)展IPTV業(yè)務(wù)所需要獲得的許可證也就不同。如果歸于信息服務(wù)，則電信公司大多已經(jīng)獲得了信息服務(wù)的許可證。即使未獲得，那么申請(qǐng)獲得的手續(xù)也不麻煩。而如果將其劃入電視服務(wù)的話，電信公司則需要重新申請(qǐng)獲得開(kāi)展電視業(yè)務(wù)的許可證。在那些管制機(jī)構(gòu)分立的國(guó)家，出于部門利益的考慮，電信公司并不能很容易地獲得電視業(yè)務(wù)許可證。如同上文所提到的美國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商所遇到的困境一樣，許可證明顯阻礙了電信運(yùn)營(yíng)商和有線電視提供商展開(kāi)平等競(jìng)爭(zhēng)。
針對(duì)IPTV性質(zhì)的歸屬問(wèn)題，美國(guó)進(jìn)行了激烈的討論：“電信公司在運(yùn)營(yíng)IPTV前，是否應(yīng)取得電視許可權(quán)？”“IPTV應(yīng)該是電視業(yè)務(wù)還是數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)？”對(duì)此，電信和有線電視兩大陣營(yíng)各執(zhí)一詞。就此問(wèn)題，F(xiàn)CC主席表示，“FCC的政策應(yīng)該方便有線電視公司以外的競(jìng)爭(zhēng)者（電信運(yùn)營(yíng)商）進(jìn)入視像業(yè)，不應(yīng)在‘本地特許’方面出現(xiàn)障礙�！边@可謂是對(duì)IPTV管制爭(zhēng)議具有傾向性的態(tài)度。
IPTV業(yè)務(wù)催生新的管制機(jī)構(gòu)
2003年，英國(guó)推出了新的《通信法》，其主要內(nèi)容是成立融合的管制機(jī)構(gòu)——Ofcom。Ofcom代替了英國(guó)原來(lái)的5個(gè)電信管理機(jī)構(gòu)（Oftel、獨(dú)立電視委員會(huì)、無(wú)線局、無(wú)線通信agency和廣播標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)），這個(gè)超管制機(jī)構(gòu)設(shè)置的目的是使通信領(lǐng)域的相關(guān)政策更加明確和一致。2003年頒布的《通信法》規(guī)定了Ofcom在電子通信網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)和廣播領(lǐng)域的職責(zé)和權(quán)力，并對(duì)5個(gè)歐盟通信指令中的4個(gè)作出具體實(shí)施規(guī)定。法國(guó)等一批歐盟國(guó)家在ICT產(chǎn)業(yè)有三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)：無(wú)線電頻譜分配機(jī)構(gòu)、電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)、廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)。為了讓所有的網(wǎng)絡(luò)都能運(yùn)行融合的業(yè)務(wù)、技術(shù)，歐盟幾年前就已經(jīng)通過(guò)新的管制框架，20多個(gè)歐盟成員國(guó)正在積極醞釀成立新的融合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
各國(guó)對(duì)IPTV業(yè)務(wù)內(nèi)容的管制
筆者認(rèn)為，IPTV內(nèi)容管制的實(shí)質(zhì)問(wèn)題是國(guó)家對(duì)基于IP傳送的內(nèi)容是否進(jìn)行管制。對(duì)此，各國(guó)在這一問(wèn)題上表現(xiàn)出不同的態(tài)度：
新加坡是全世界互聯(lián)網(wǎng)普及率最高的國(guó)家。在互聯(lián)網(wǎng)管制方面，新加坡通過(guò)了《網(wǎng)絡(luò)管理辦法》、《網(wǎng)絡(luò)行為準(zhǔn)則》和《網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容指導(dǎo)原則》，明確網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)必須依照該規(guī)定，若通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳遞下列內(nèi)容者，將對(duì)網(wǎng)絡(luò)業(yè)者予以處罰：①危害公共安全與國(guó)防（如危言聳聽(tīng)、破壞政府威信、誤導(dǎo)公眾與反對(duì)政府言論）；②破壞種族及宗教和諧（如引起種族仇恨、宗教狂熱等）；③違反公共道德（如色情、猥褻、暴力、恐怖、裸體、性、同性戀等）。
德國(guó)是全球第一個(gè)制定網(wǎng)絡(luò)成文法的國(guó)家。政府于1997年頒布《信息與通訊服務(wù)法》（又稱多元媒體法），用來(lái)解決經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)倪`法內(nèi)容，包含猥褻、色情、惡意言論、謠言、反猶太人等宣揚(yáng)種族主義的言論，還嚴(yán)格規(guī)范了有關(guān)納粹的言論思想與圖片等相關(guān)信息。此法規(guī)定：“內(nèi)容服務(wù)者”需要就其服務(wù)內(nèi)容的合法性負(fù)責(zé)；“服務(wù)提供者”在明知其內(nèi)容不合法，且可以以技術(shù)阻止其內(nèi)容進(jìn)入的情況下方需負(fù)責(zé)；至于“接入服務(wù)提供者”則是提供接入服務(wù)的運(yùn)營(yíng)商，其業(yè)務(wù)范圍與網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容并無(wú)直接關(guān)系，無(wú)須對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容負(fù)責(zé)。
美國(guó)于1996年通過(guò)《適當(dāng)通訊法》，其中規(guī)定，在未滿十八歲未成年者可以接觸到的電信裝置或交互式的計(jì)算機(jī)服務(wù)上，制作、裝設(shè)、教唆、傳播或容許任何傳播具有猥褻、低俗不雅的內(nèi)容（包含言論、詢問(wèn)、建議、影像等），或展示任何“當(dāng)代社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)”判斷下，明顯令人不悅的方式描寫(xiě)性交活動(dòng)或器官者，將被視為犯罪，違者將處以兩萬(wàn)五千美元以下罰金，二年以下徒刑，或兩者并罰。但是，此法被聯(lián)邦最高法院于1997年6月以“違反成年人的言論自由基本權(quán)利”為由，判決該法違憲。
美國(guó)于1998年10月通過(guò)的《網(wǎng)絡(luò)免稅法案》中規(guī)定，商業(yè)成人網(wǎng)站經(jīng)營(yíng)者若提供給未滿18歲者瀏覽缺乏嚴(yán)肅文學(xué)、藝術(shù)、政治、科學(xué)價(jià)值的裸體與性行為影像及文字內(nèi)容時(shí)，不得享有網(wǎng)絡(luò)免稅之優(yōu)惠。而此法立即受到相關(guān)部門的質(zhì)疑，賓州地方法院于該法實(shí)施的同一天便發(fā)出禁止令，禁止司法部依據(jù)該法執(zhí)行和起訴。
美國(guó)在相關(guān)立法失敗后，就轉(zhuǎn)入了行業(yè)自律以及運(yùn)用技術(shù)手段，對(duì)部分網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容做勸導(dǎo)與管理，并呼吁家長(zhǎng)、電信行業(yè)、學(xué)校、圖書(shū)館及政府相關(guān)部門一起合作，更加注重對(duì)兒童身心健康的保護(hù)，使其免受有害信息的侵害。
加拿大對(duì)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的管理采取“自我規(guī)制”的手段，即通過(guò)國(guó)家的正式授權(quán)，由行業(yè)自行對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容進(jìn)行管制。
“自我規(guī)制”的含義是：通過(guò)私人自治、市場(chǎng)主導(dǎo)，能夠形成互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)應(yīng)遵循的游戲規(guī)則，并有助于國(guó)家正式立法，提高政府管制效率。加拿大的“自我規(guī)制”實(shí)踐，旨在增強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行的確定性和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的效率，其根本價(jià)值取向在于保持和促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)上“言說(shuō)的自由”或“表達(dá)自由”，以及信息的自由流動(dòng)，并形成對(duì)有爭(zhēng)議的和攻擊性網(wǎng)絡(luò)信息的糾紛解決機(jī)制。
正是在“自我規(guī)制”思想的指導(dǎo)下，加拿大已經(jīng)成為世界上最發(fā)達(dá)的“互聯(lián)網(wǎng)國(guó)家”。2000年初，加拿大34%的家庭、61%的中小企業(yè)和所有的公立學(xué)校、圖書(shū)館都已經(jīng)連通互聯(lián)網(wǎng)。加拿大將網(wǎng)絡(luò)信息分為非法信息和攻擊性信息兩類。非法性信息的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是以加拿大現(xiàn)行法律為依據(jù)，而攻擊性信息則是指那些盡管沒(méi)有違反加拿大現(xiàn)行法律，但是為公眾的、社會(huì)的、文化的行為準(zhǔn)則所不認(rèn)可，如面向未成年人的煙酒廣告、暴力內(nèi)容，以及其他種種“反社會(huì)”的行為，對(duì)攻擊性信息的界定和規(guī)制都有賴于公眾的選擇和行業(yè)組織的自律。
同時(shí)，加拿大還加強(qiáng)了對(duì)公眾互聯(lián)網(wǎng)知識(shí)的教育。加拿大先后制定了若干自律性的道德規(guī)范，如互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商協(xié)會(huì) (CAIP)就規(guī)定：“CAIP成員不應(yīng)有意提供非法信息的服務(wù)”，并且“和法律執(zhí)行部門保持合作”，如加拿大標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)的《個(gè)人信息保護(hù)示范法》和《電子商務(wù)中的消費(fèi)者保護(hù)原則》。同時(shí)，加拿大政府還頒布了《自律性規(guī)范指南的發(fā)展和應(yīng)用》。在所有這些過(guò)程中，加拿大政府并非無(wú)事可做，而是依然扮演著政策的倡導(dǎo)者和制定者的角色，并保障“自我規(guī)制”實(shí)踐的公平運(yùn)作，并特別注重對(duì)消費(fèi)者、公眾和中小企業(yè)權(quán)益的保護(hù)，必要時(shí)還提供資金上的支持以及國(guó)際間的合作。
中國(guó)信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)(www.cnii.com.cn)
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